Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958 r. – Nr[...], dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej położonej w P., powiat [...], o pow. [..] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej obecnie działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. działając w oparciu o dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, orzeczeniem z dnia [...] lipca 1958 r. Nr [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej W. i H. małż. P., położonej w P., powiat[...], o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że W. i H. P. opuścili gospodarstwo w P., pozostawiając je bez opiek od 1945 r. Gospodarstwo to jako opuszczone do 1958 r. Powiatowy Zarząd Rolnictwa oddał w dzierżawę.
Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2008 r. I. M., R. K., L. S., W. P., I. D. oraz Z. S., wystąpili do Wojewody [...], domagając się stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D.z dnia [...] lipca 1958 roku.
Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku i decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1958 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. M., L. S., W. P., R. K. oraz I. D., domagając się jej uchylenia z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego jak również przepisów prawa materialnego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę materialno-prawną orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958 r. stanowił art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 z późn. zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71 z późn. zm.). Zgodnie z art 15 ust. 1 w/w dekretu gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa - bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych.
Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdzało prezydium powiatowej rady narodowej (art. 15 ust. 2 dekretu). Z kolei art. 9 ust 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. stanowił, że nieruchomości roIne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przyjmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Wskazany przepis nie dotyczył gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.
- 31) - art. 9 ust. 2 w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
W ocenie Ministra w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Oznaczało to, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. było uprawnione do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego o przejęciu przedmiotowej nieruchomości.
Organ wskazał, że ponad wszelką watpliwość, ustalone zostało, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. znajdowała się we władaniu Państwa i została przekazana w użytkowanie osobom fizycznym. Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony niniejszego postępowania. Co więcej I. M. w swoim odwołaniu przyznała, że H. i W. P. wraz z dziećmi zostali po zakończeniu II wojny światowej wypędzeni z gospodarstwa i zmuszeni do opuszczenia własnej nieruchomości, która potem była bezprawnie wydzierżawiana jako ziemia wchodząca w skład Państwowego Funduszu Ziemi.
Wbrew twierdzeniu skarżących Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. O przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydowały wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a mianowicie: objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw.
Organ podkreślił, że pogląd ten zyskał akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że przejęcie mienia na podstawie art. 9 ust. 1 w/w ustawy następowało bez względu na to, czy Państwo objęło nieruchomość we władanie w sposób prawem przewidziany, czy też obowiązujących procedur nie zachowano. Skutek nacjonalizacyjny nie następował tylko w przypadku gdy dotyczyło to sytuacji wymienionych w art. 9 ust. 2 w/w ustawy.
W ocenie organu przedstawiona powyższej argumentacja oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawały zatem podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji stosownie do art. 156 § 1 Kpa.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. M. (pismo z dnia 15 listopada 2012 r.) oraz L. S., W. P., R. K. i I. D., reprezentowani przez radcę prawnego K. G. (pismo z dnia 14 listopada 2012 r.).
W swojej skardze I. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej błędne było przyjęcie przez organ drugiej instancji stanowiska, że zgodne z prawem było przejęcie nieruchomości, bez względu na przyczynę opuszczenia jej przez właścicieli i objęcia jej we władanie przez państwo.
Zdaniem strony art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. nie mógł być podstawą przejęcia przez Skarb Państwa na własność nieruchomość rolnej W. i H. P., gdyż nieruchomość ta wyłączona została spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co oznacza, że orzeczenie Prezydium PRN w D. było niezgodne z wówczas obowiązującym, bowiem dotyczyło nieruchomości nieobjętych zakresem regulacji o reformie rolnej.
Skarżąca wskazała również, że orzeczenie z dnia [..] lipca 1958 r. nie zostało nigdy doręczone W. i H. P., a zgodnie z obowiązującym w tym okresie Rozporządzeniem Prezydenta RzeczypospoIitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, art 80 ust.
- 2. decyzja główna, wydana w nieobecności strony, powinna być doręczona jej na piśmie.
Z kolei w skadze z dnia 14 listopada 2012 r. skarżący L. S., W. P., R. K. i I. D. zarzucili Ministrowi;
- - naruszenie art. 8, art. 11, art 7 w zw. z art. 77 Kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, po uprzednim wyczerpującym zebraniu całego materiału dowodowego,
- - błędy w ustaleniach faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, polegające na uznaniu, iż przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie zaświadczena w W. z dnia [...] marca 1947 r., wydanego na podstawie art. 2 ust. 1 lit b. dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy przejęcie to nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium PRN w D. z dnia [...] lipca 1958 r.,
- - naruszenie art. 156 §1 pkt 2 Kpa, poprzez przyjęcie, iż orzeczenie z dnia 18 lipca 1958 r., nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym, utrzymanie w mocy decyzji Wojewody[...],
- - naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na ustaleniu, iż przejęcie przez Państwa w tym trybie nieruchomości rolnych i leśnych mogło odbywać się także w stosunku do nieruchomości nie podlegających dekretowi PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, oraz błedne ustalenie, iż przejęcie przez Państwo w tym trybie nieruchomości rolnych i leśnych mogło odbywać się bez względu na przyczynę opuszczenia nieruchomości przez jej we władanie przez Państwo, co jest niezgodne z art. 21 Konstytucji Polskiej.
Skarżacy podkreśli także, iż oprócz braku podstaw prawnych do przejęcia tej nieruchomości, doszło także do naruszenia obowiązującej wówczas procedury administracyjnej, tj. Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, poprzez brak doręczenia tego orzeczenia stronie (art. 80 ust. 2). Samo orzeczenie nie zawierało też pouczenia o możliwości jego zaskarżeniaj, co przewidywał art. 75 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując agrumentację przedstwioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, ze sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, ze zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich podniesione.
Przedmiotem kontroli Sadu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012r. nr [..] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego orzeczenia stanowił art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 18, poz. 107 ze zm.) oraz art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. nr 17, poz. 71 ze zm.)
Należy zauważyć, że nieruchomości przejmowane na cele reformy rolnej przechodziły na własność Państwa z mocy samego prawa. Wskazuje na to wprost treść art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, z którego wynika, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej tego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga.
Z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wynikało natomiast, że wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu nastąpi na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego.
Art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r., Nr 39, poz. 233 ze zm.) stanowi, że tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. (1) lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6-go września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów.
Zgodnie zaś z treścią art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz.
71) nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy, przyjmowane były na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmowane były bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach były umarzane z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostało za niezbędne.
Ustęp trzeci tego przepisu stanowił, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, zaś o przejęciu nieruchomości leśnych - dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. O uznaniu służebności za niezbędne orzekał organ właściwy do wydania decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa.
Odnośnie rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego stwierdzić należy, iż w oparciu o ten przepis na własność Państwa mogły być przejęte nieruchomości rolne i leśne objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie tej ustawy. Jeśli jednak nieruchomości wchodzące w skład nieruchomości rolnej stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia orzeczenia z dnia 18 lipca 1958r. stały się własnością Państwa na podstawie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., to nie mogły one tym samym zostać przejęte na własność Państwa na podstawie art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Państwo nie mogło bowiem przejąć na własność nieruchomości, które były już jego własnością. Powyższej kwestii organy orzekające w niniejszej sprawie nie wyjaśniły, czym naruszyły przepis art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Na organie administracji publicznej bowiem spoczywa obowiązek wynikający z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Zasady te obowiązują zarówno w postępowaniu zwykłym jak i prowadzonym w trybach nadzwyczajnych.
Należy stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie wymogom tym nie sprostały. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z dnia [...] marca 1947r. wydanego na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, następnie od chwili opuszczenia do 1958r. włącznie zostało oddane rolnikom w dzierżawę. Organ w żaden sposób nie odniósł się do swoich ustaleń w tym przedmiocie w kontekście ich ewentualnego wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ II instancji zaś w uzasadnieniu swojej decyzji w tej kwestii nie wypowiedział się w ogóle.
Tymczasem jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 100) zaświadczenia Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w D. z dnia 4 grudnia 2001r. wynika, że w księdze gruntowej "[...]" obecnie Rep. [...] jako właściciel gospodarstwa rolnego położonego we wsi P. o pow. [...] ha ujawniony był W. A. P. i jego żona H. - żyjący w ogólnej wspólności majątkowej od dnia 11.1.1930r. do dnia przejęcia ww gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z [...].3.1947r. wydanego na zasadzie art. 2 lit.b dekretu PKWN z dnia 6.9.1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Również w piśmie Starostwa Powiatowego w D. z dnia 7 grudnia 2001r. (k. 118 akt administracyjnych) zawarta jest informacja będąca wynikiem badania ww księgi wieczystej, że Skarb Państwa w miejsce byłego właściciela wpisany został w niej na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. nr [...] z 1947r. Jednocześnie wskazano, ze w aktach księgi wieczystej jest również prawomocne orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958r. o przejęciu na Skarb Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, na podstawie art. 15 dekretu PKWN z dnia 18 kwietnia 1955r.
Ponadto do odwołania od decyzji organu I instancji załączono kserokopię postanowienia Sądu Grodzkiego w D. z dnia [..] maja 1947r. odmawiawiające wnioskowi o przepisanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Organy orzekające w niniejszej sprawie w żaden sposób nie odniosły się do ww dowodów i nie poczyniły w związku z ich treścią żadnych działań zmierzających do ustalenia jaka była podstawa nabycia przez Skarb Państwa własności przedmiotowej nieruchomości rolnej tj. czy podstawę tę stanowił dekret PKWN o reformie rolnej czy też kwestionowane orzeczenie z dnia [...] lipca 1958r.
Powyższe ustalenia zaś mają kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ gdyby okazało się, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, to oznaczałoby, że wydanie orzeczenia przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazano bowiem na wstępie Państwo nie mogło przejąć własności nieruchomości, która była już jego własnością.
W tej sytuacji przedwczesne byłoby merytoryczne badanie przez Sąd kontrolowanego rozstrzygnięcia i odnoszenie się do wszystkich zarzutów skarg, zważywszy na charakter uchybień do jakich doszło przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej przez organy orzekające.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ administracji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi i ponownie rozpatrzyć wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1958r.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzkł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.