Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. C. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń rodzinnych.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] września 2020 r. odmówił przyznania P. C. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego powyżej 5 roku życia, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dziecka. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że miesięczny dochód rodziny za 2019 rok wyniósł 1956,11 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 978,06 zł i przekracza o 214,06 zł kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego dla rodziny z dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, które to kryterium wynosi 764 zł. Kwota wnioskowanych zasiłków jest niższa od kwoty, o którą został przekroczony dochód.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioskodawca złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucił, że decyzja organu I instancji jest niesprawiedliwa i krzywdząca, zaś organ mógłby przyznać dodatki do zasiłku niezależnie od samego zasiłku.
Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 3 pkt 10, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak prawidłowo ustalił organ I instancji w rozpatrywanej sprawie, dochód rodziny odwołującego się w przeliczeniu na osobę wyniósł 978,06 zł i przekracza o 214,06 zł kryterium określone w art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Wobec przekroczenia kryterium wnioskowane świadczenia nie mogą być przyznane. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 5 ust. 3 ani art. 5 ust. 3a powołanej ustawy.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dodatki wymienione w art. 8 powołanej ustawy nie mają charakteru samoistnego, lecz akcesoryjny, co zresztą wynika z samej nazwy "dodatek". Przepis wyraźnie stanowi, że dodatki przysługują do zasiłku rodzinnego, a zatem jeśli dana osoba nie jest uprawniona do zasiłku rodzinnego, to nie jest również uprawniona do któregokolwiek z dodatków. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska organ przywołał fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1048/14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 249/17.
Równocześnie organ II instancji wyjaśnił, że powołane w odwołaniu orzeczenia dotyczyły zupełnie innej sytuacji, gdzie sądy uznały za dopuszczalne wydanie odrębnych decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku - nie oznacza to jednak, że dodatek może być przyznany osobie nieuprawnionej do zasiłku. Przykładowo osoba, która otrzymała prawo do zasiłku rodzinnego ma prawo wystąpić w późniejszym czasie z wnioskiem o przyznanie dodatku i wówczas możliwe jest wydanie odrębnej decyzji dotyczącej samego prawa do dodatku. Natomiast jeśli dana osoba nie uzyskała prawa do zasiłku rodzinnego, to w żadnym wypadku nie może być uprawniona do któregokolwiek dodatku.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P. C.. W jej uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanych świadczeń, uwzględniając sytuację majątkową i dochody jego rodziny, które powinny być uwzględniane w tym czasie do przyznania świadczenia oraz stan zdrowia niepełnosprawnego syna wymagającego ciągłej rehabilitacji, jak również stan zdrowia skarżącego, który jestem osobą niepełnosprawną.
W ocenie skarżącego zasada nierozłączności zasiłku rodzinnego i dodatków do niego nie rodzi dla organów zakazu odrębnego orzekania w sprawach każdego z tych świadczeń. Organy w tym zakresie dysponują znacznym stopniem swobody. Istotny wydaje się jedynie fakt, aby rozpatrzona została całość żądania zawartego we wniosku. Nie będzie naruszeniem prawa wydanie decyzji ograniczającej się do rozstrzygnięcia sprawy samego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 782/05). Organ może rozstrzygnąć w drodze jednej decyzji o prawie do zasiłku wraz z prawem do dodatku, np. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dziecko.
Zdaniem skarżącego odmowa przyznania mu świadczeń pozbawia go i jego niepełnosprawnego syna środków na podstawowe utrzymanie i leczenie, w tym konieczną rehabilitację zarówno dla syna, jak też dla skarżącego jako jego opiekuna z niepełnosprawnością.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 111).
Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (ust 1). Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje natomiast rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się (ust. 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 5 ust. 1-3, ust. 3a i 3c tej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a.
Oznacza to, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. W przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a, jest niższa niż 20,00 zł, świadczenia te nie przysługują.
Artykuł 8 omawianej ustawy zawiera katalog dodatków mogących przysługiwać osobie posiadającej uprawnienie do otrzymania zasiłku rodzinnego, o ile spełnione są ustawowe przesłanki. Do takich dodatków do zasiłku rodzinnego zaliczone zostały: dodatek z tytułu urodzenia dziecka, opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, samotnego wychowywania dziecka, wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wystąpił o przyznanie mu zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, samotnego wychowywania dziecka, kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego.
Poza sporem pozostaje w rozpatrywanej sprawie ustalenie, że dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się przekracza o 214,06 zł kwotę 764,00 zł (art. 5 ust. 2). Dochód rodziny skarżącego w przeliczeniu na osobę wyniósł bowiem, jak wyliczyły organy, 978,06 zł. Tego ustalenia skarżący nie kwestionuje.
Przedmiotem zarzutów formułowanych przez skarżącego jest natomiast kwestia możliwości przyznania przez organ skarżącemu samych wnioskowanych dodatków, pomimo braku uprawnień do otrzymania zasiłku rodzinnego. Rozpatrując tę kwestię, Sąd uznał za całkowicie uzasadnione stanowisko organów orzekających, zgodnie z którym możliwość przyznania dodatków jest uzależniona od możliwości posiadania prawa do uzyskania zasiłku rodzinnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2993/17 przewidziane w art. 8 ustawy z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dodatki do zasiłku rodzinnego przyznane mogą być wyłącznie w sytuacji, gdy na dziecko przyznany został zasiłek rodzinny. Nie mają one bowiem samodzielnego charakteru.
Zatem w przypadku, gdy na dziecko nie przysługuje zasiłek rodzinny, nie jest ono również uprawnione do dodatków do zasiłku rodzinnego. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 135/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 182/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1261/07). Podziela je także Sąd orzekający.
Decyzje organów zostały uchylone przez Sąd z innego powodu. Z treści art. 5 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy wynika, że w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę, o której mowa w ust. 1 lub 2 tego przepisu, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a. Oznacza to, że w przypadku przekroczenia kwoty uprawniającej daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o której mowa w ust. 3, zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w ust. 3, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. W przypadku gdy wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługująca danej rodzinie, ustalona zgodnie z ust. 3a, jest niższa niż 20,00 zł, świadczenia te nie przysługują.
Jak wynika z analizy uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, organy obu instancji uznały, że "w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 5 ust. 3 ani art. 5 ust. 3a". Sąd zauważa jednak, że kwestionowane decyzje prócz tego stwierdzenia nie wyjaśniają w ogóle i w sposób niebudzący wątpliwości, w jaki sposób ustalenia te zostały przez organy poczynione. Całkowicie nieznane dla Sądu pozostają kwestie: w jaki sposób organy doszły do takiego wniosku, na jakich wyliczeniach się oparły i jakie materiały dowodowe organy wzięły pod uwagę, które potwierdziłby prawidłowość takiego stanowiska organów. Takie działanie organów, w ocenie Sądu, oznacza, że zaskarżone decyzje nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, gdyż nie zawierają należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego takiego rozstrzygnięcia.
Należy podkreślić, że uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. Jego zadaniem jest wyjaśnienie przede wszystkim stronie powodów, dla których organ podjął rozstrzygnięcie stanowiące dyspozytywną część decyzji. Winno ono zatem zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa. Dlatego też obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było w ramach uzasadniania podjętych rozstrzygnięć wyczerpujące wyjaśnienie zajętego stanowiska zmierzające do wykazania prawidłowości stanowiska organów że "w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 5 ust. 3 ani art. 5 ust. 3a".
W szczególności organy powinny wskazać, w jakiej wysokości zasiłek rodzinny wraz z dodatkami mógłby w rozpatrywanej sprawie przysługiwać, i na tej podstawie wykazać, czy przekracza on kwotę przekroczenia o której mowa w art. 5 ust. 3 3a powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie organy administracyjne tego jednak nie uczyniły. Dlatego też ani Sąd, ani przede wszystkim strona, nie wie, w jaki sposób organy doszły do takiego ustalenia, które w rezultacie uniemożliwia skarżącemu otrzymania choćby części wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Szczegółowe przedstawienie tych obliczeń w sposób jasny obrazujący wysokość poszczególnych elementów, istotnych z punktu widzenia dyspozycji art. 5 ust. 3 i ust. 3a powołanej ustawy, jest natomiast zdaniem Sądu niezbędne.
Takie działanie świadczy o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a przede wszystkim art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania.
Należy zwrócić uwagę, że nie jest zadaniem strony ani Sądu szukanie w aktach sprawy dokumentów i argumentów, które będą pasowały do stanowiska organów przedstawionego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ winien jasno i precyzyjnie wskazać wyliczenia, na których oparł swoje rozstrzygnięcie oraz dowody, na których się oparł i które potwierdzałyby prawidłowość poczynionych ustaleń. Nie jest natomiast rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych (wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 556/16, LEX nr 2201118).
Ponownie orzekając w sprawie, organ stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną Sądu i zastosować się do przedstawionych w niniejszym wyroku wniosków i uwag. Następnie w zgodzie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego. Wydane rozstrzygnięcie winno zaś w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa znaleźć właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Oznacza to, że w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia organ wskaże wyliczenia i fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom ewentualnie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.
Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.