Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...]F, po rozpatrzeniu wniosku J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M. oraz P. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] o przyznaniu W. i F. T. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonych w K., gm. kat. B., obj. Iwh [...], ozn. jako l.kat. [...] o powierzchni [...] m2 oraz ozn. jako l.kat. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiących własność W. T. i F. z M. T., sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...].
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1951 r. o przyznaniu W. i F. T. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości (działki nr [...] oraz nr [...]). W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia odszkodowawczego.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podnieśli, że organ nie udowodnił okoliczności złożenia właściwego podpisu na egzemplarzu orzeczenia odszkodowawczego oraz jednocześnie przerzucił na strony obowiązek dostarczenia egzemplarza orzeczenia opatrzonego stosownym podpisem. Powyższa okoliczność ma w ocenie skarżących kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, albowiem złożenie właściwego podpisu determinuje byt decyzji administracyjnej. Organ zignorował ponadto fakt, że właściciele nieruchomości odmówili złożenia pod protokołem z rozprawy podpisu, co stawia w wątpliwym świetle okoliczność zaprotokołowania ww. protokole wniosku właścicieli dotyczącego przyznania odszkodowania w formie pieniężnej. Wątpliwości skarżących budzi także stanowisko organu, że wywłaszczona nieruchomość nie miała charakteru uprzywilejowanego, skoro w skarżonej decyzji (str.
5) potwierdzono, że wywłaszczona nieruchomość była gospodarstwem rolnym. W takim przypadku, w myśl przepisów dekretu odszkodowanie pieniężne mogło być przyznane jedynie na wniosek właściciela. Brak w sprawie operatu szacunkowego uniemożliwiał zaś właścicielom weryfikację wyceny przeprowadzonej przez organ wojewódzki.
Rozpatrując wniosek, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w oparciu o zasadę trwałości decyzji ostatecznych ukształtował się i utrwalił pogląd, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia (decyzji) po upływie znacznego okresu czasu (w rozważanym przypadku ponad 60 lat) ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym.
Nie można bowiem domniemywać zajścia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku niezbitych dowodów na ich zaistnienie. W ocenie Ministra kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze weszło do obrotu prawnego, albowiem z akt archiwalnych sprawy wynika, że orzeczenie zostało doręczone właścicielom nieruchomości (tj. W. T. i F. T.) w dniu [...] października 1951 r. Brak w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów potwierdzających wniesienie odwołania potwierdza zaś, że przedmiotowe orzeczenie stało się ostateczne. Tym samym przedmiotowe orzeczenie może stanowić przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa.
Jednocześnie brak zachowanego w aktach archiwalnych sprawy egzemplarza orzeczenia opatrzonego stosownym podpisem nie oznacza, że orzeczenie takie nie zostało wydane. W zachowanych aktach archiwalnych dotyczących wywłaszczenia pod budowę Miasta [...] nieruchomości położonych w gm. kat. B. znajduje się jedynie brudnopis przedmiotowego orzeczenia odszkodowawczego, nie zawierający daty dziennej jego wydania (na orzeczeniu widnienie data "X 1951 r."). Znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru tego orzeczenia potwierdzają, że orzeczenie z dnia "[...].X.1951 r." nr [...] zostało skutecznie doręczone adresatom, tj. małżonkom Tyrka i inwestorowi.
Wobec powyższego należy przyjąć, że stronom doręczono tzw. "czystopis" egzemplarza powyższego orzeczenia opatrzony datą i podpisem upoważnionego pracownika organu. Na marginesie organ wskazał, że skarżący mimo wezwania organu nie przedłożyli oryginału (ewentualnie uwierzytelnionej kopii) egzemplarza orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. doręczonego W. T. i F. T. W ocenie organu odmowa wykonania tego wezwania uniemożliwia analizę orzeczenia doręczonego właścicielom. W świetle tych okoliczności oraz całokształtu materiału dowodowego Minister nie podzielił stanowiska skarżących kwestionującego okoliczność opatrzenia orzeczenia, w tym m.in. egzemplarzy doręczonych stronom, stosownym podpisem.
Następnie organ nadzoru, odwołując się do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wyjaśnił tryb i zasady postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wyjaśnił także znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru wyjaśnił, że kwestionowane orzeczenie odszkodowawcze zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 ze zm.), zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, Minister dokonał oceny przedmiotowego orzeczenia. Organ nadzoru przywołał treść art. 27, art. 28, art. 30 i art. 33 tego dekretu oraz art. 20 ust. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem. Stwierdził, że z akt archiwalnych sprawy wynika, że:
- - wnioskodawcą wywłaszczenia był pełnomocnik dla Spraw Wywłaszczeniowych Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w K., występujący w imieniu Dyrekcji Przedsiębiorstwa Państwowego Wyodrębnionego [...] w K. oraz Dyrekcji Budowy Miasta Huta w [...]. W świetle powyższego organ wojewódzki, zobowiązując do wypłaty odszkodowania wnioskodawcę postępowania wywłaszczeniowego, tj. Dyrekcję Budowy Miasta Huta w [...], nie naruszył rażąco prawa,
- - wniosek o przyznanie odszkodowania pieniężnego za przejęte nieruchomości został złożony przez F. T. i W. T. na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, przeprowadzonej m.in. w dniu [...] kwietnia 1951 r.,
- - treść orzeczenia z dnia [...] października 1951 r. wskazuje, że rozprawa w przedmiocie odszkodowania odbyła się m.in. w dniu [...] kwietnia 1951 r. Z treści protokołu tej rozprawy wynika, że odbyła się z udziałem rzeczoznawcy oraz F. T. i W. T., którzy odmówili złożenia podpisu pod protokołem. W ocenie organu protokół z rozprawy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i nie może być podważony jedynie przez postawienie gołosłownej hipotezy, że brak podpisu właścicieli wynikał z faktu, że nie zgadali się oni z treścią oświadczeń przypisanych im przez protokolanta, bez poparcia jej stosownymi dowodami. Z akt archiwalnych nie wynika, aby właściciele podali przyczynę niepodpisania protokołu,
- - z treści protokołu z rozprawy wynika także, że stawili się na niej W. T. i F. T., którzy oświadczyli, że są właścicielami (na zasadach wspólności) nieruchomości Iwh [...] o powierzchni [...] ha, oraz nieruchomości położonej w C. o powierzchni [...] ha, nieruchomość Iwh [...] o powierzchni [...] ha stanowiła natomiast własność F. T. oraz że wywłaszczeniem objęto nieruchomość Iwh [...] i Iwh [...] obie w całości. Grunty małżonków T, położone w C, (gdzie zamieszkiwali) o powierzchni [...] ha nie zostały wywłaszczone oraz co w sprawie jest istotne, że właściciele zażądali wypłaty odszkodowania, nie zaś przyznania nieruchomości zamiennej,
- - z treści orzeczenia wynika, że przyznano odszkodowanie pieniężne z uwagi na fakt, że pozostałe po wywłaszczeniu grunty mogły być wykorzystywane na dotychczasowy cel. Zdaniem organu akta archiwalne sprawy nie potwierdzają, aby wywłaszczony grunt był zabudowany, ani aby stanowił całość gospodarstwa rolnego małżonków T.;
- - w niekompletnych z uwagi na upływ ponad 60 lat od dnia wydania orzeczenia aktach archiwalnych nie zachowała się opinia biegłego rzeczoznawcy w przedmiocie wysokości odszkodowania, co uniemożliwia dokonanie szczegółowej analizy prawidłowości wyliczeń dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania. Jednakże z przeprowadzonych przez organ wyliczeń wynika, że są one zgodne z przepisami § 2-4 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 26, poz. 234).
W związku z tym Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 28 dekretu oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1950 r. Organ nadzoru nie stwierdził również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 oraz 3-7 kpa. Podsumowując, organ nadzoru stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli: J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., Z. W., W. P., D. G., K. R., P. M. oraz P. M. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji:
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia V października 1951 r. sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowe z dnia [...] kwietnia 1952 r. pomimo istnienia przesłanek do wydania takiego orzeczenia,
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 kpa, w zw. z art. 10 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w zw. z art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że zaskarżone orzeczenie zostało podpisane przez osobę uprawnioną i będącą właściwym organem do jego wydania, pomimo braku odnalezienia jakiekolwiek oryginału egzemplarza zaskarżonego orzeczenia w aktach postępowania wywłaszczeniowego, na którym znajdowałby się jakikolwiek podpis, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że kwestionowane orzeczenie weszło do obrotu prawnego,
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 kpa poprzez bezzasadne przyjęcie, że F. i W. T. złożyli na rozprawie wywłaszczeniowej w dniu [...] kwietnia 1951 r. wniosek o przyznanie im odszkodowania w pieniądzu, podczas gdy z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej wprost wynika, że odmówili oni podpisania protokołu, a tym samym należy uznać, że nie zgadzali się oni z jego treścią, w tym właśnie z rzekomym wnioskiem o przyznaniem im odszkodowania w pieniądzu zamiast nieruchomości zamiennej. Ponadto organ całkowicie pominął i nie zbadał, czy wywłaszczani właściciele zostali poinformowani przez organ wywłaszczeniowy o przysługującym im prawie złożenia wniosku o przyznanie im nieruchomości zamiennej z uwagi, że wywłaszczane nieruchomości stanowiły gospodarstwo rolne,
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez bezzasadne uznanie przez organ, że nieruchomość należąca do F. i W. T. nie była gospodarstwem rolnym, a tym samym uznanie, że nie przysługiwało im prawo do złożenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, podczas gdy na stronie 5 uzasadnienia swojej decyzji organ nadzorczy wprost wskazuje, że nieruchomość należąca do wywłaszczanych była gospodarstwem rolnym "... w skład gospodarstwa rolnego wywłaszczanych o pow. ogólnej [...] m2" oraz "... łączna wartość gospodarstwa rolnego małż. T. wyniosła [...] zł", tym samym Minister w wydanej decyzji sam sobie przeczy, co jest ewidentnym błędem logicznym,
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez bezzasadne uznanie przez organ, że odszkodowanie w postaci przyznania nieruchomości zamiennej należy się wyłącznie w przypadku, gdy wywłaszczeniu podlega "całe" gospodarstwo rolne należące do wywłaszczanych, a nie jego "część", co stoi w sprzeczności z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt: I SA/Wa 294/05), co jest kolejnym argumentem za uznaniem, że F. i W. T. przysługiwała nieruchomość zamienna,
- - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że wysokość ustalonego zaskarżonym orzeczeniem odszkodowania na rzecz F. i W. T. została prawidłowo ustalona, podczas gdy w aktach sprawy brak jest wyceny (operatu szacunkowego) sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego,
- - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 kpa poprzez błędne uznanie przez Ministra, że to strona była zobowiązana do przedłożenia oryginału orzeczenia o przyznaniu F. T. odszkodowania i wyciągnięcie negatywnych konsekwencji wobec skarżących z uwagi na jego nieprzedłużenie, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nie może on obowiązku tego przenosić na skarżących. Ponadto założenie, że poprzedniczka prawna skarżących otrzymała oryginał orzeczenia jest bezpodstawne, albowiem nie wiadomo, co było w przesyłce adresowanej do poprzedników prawnych skarżących, można założyć, że skoro w aktach wywłaszczeniowych jest brudnopis, strona również mogła otrzymać tylko brudnopis.
W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W dniu 29 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok uwzględniający skargę (sygn. akt I SA/Wa 2527/19), od którego skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. wszedł w życie przepis art. 179a. Zgodnie z jego treścią, jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie, rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2527/19, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.). Z akt sprawy wynika bowiem, że pismem z dnia 5 października 2020 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o wygaśnięciu pełnomocnictwa wraz z zgłoszeniem pełnomocnictw" pełnomocnik skarżących powiadomił Sąd, że dnia 12 stycznia 2020 r. zmarła uczestniczka postępowania sądowego Z. W. Do pisma tego załączona została potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia aktu poświadczenia dziedziczenia wraz z wypisem z notarialnego Rejestru Spadkowego PL. Z treści tych dokumentów wynika, że Z. W. zmarła [...] stycznia 2020 r., a jej spadkobiercami są J. W., W. W. oraz G. W. Oznacza to, że na dzień wydania w niniejszej sprawie wyroku, czyli na dzień [...] stycznia 2020 r., Z. W. już nie żyła, a w rozprawie, która odbyła się tego dnia, nie brali udziału jej spadkobiercy i przez to zostali oni pozbawieni możności obrony swych praw (art. 183 § 3 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony swoich praw obligowało Sąd do uchylenia, w ramach tzw. autokontroli, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2527/19 i przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy, pomimo tego, że na dzień orzekania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał żadnej wiedzy o śmierci uczestniczki postępowania. Sąd powziął wiadomość o jej śmierci dopiero z pisma pełnomocnika z dnia [...] października 2020 r.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna.
Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 16 września 2019 r. nr DO.4.4613.25.2019.RF, ponieważ obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie Minister prowadził bowiem postępowanie nadzorcze bez niezbędnego wyjaśnienia, czy istnieje przedmiot tego postępowania. Wyjaśnić należy, że czym innym są skutki prawne braku dokumentów w archiwalnych materiałach sprawy w odniesieniu do oceny prawidłowości wydanych decyzji, a czym innym jest kwestia ustalenia, czy kontrolowana w trybie nadzoru decyzja została faktycznie wydana i jaka była jej treść. Bez wątpienia zgodnie z orzecznictwem z samego braku materiałów dowodowych nie można wyprowadzać negatywnych skutków prawnych dla ważności kontrolowanej w trybie nadzoru "historycznej" decyzji. Nie oznacza to jednak, że braki w materiale dowodowym nie mają żadnego wpływu na możliwość ustalenia, że kwestionowana decyzja weszła do obiegu prawnego i jaka była jej treść. Bez jednoznacznego ustalenia w postępowaniu nadzorczym tych niezbędnych elementów stanu faktycznego nie jest możliwe zakończenie postępowania nadzorczego decyzją merytoryczną.
Organ nie może bowiem wypowiedzieć się co do ważności lub nieważności orzeczenia, którego byt prawny i treść nie są mu znane i nie zostały w toku postępowania nadzorczego ustalone. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie taka właśnie sytuacja wystąpiła. W aktach sprawy nie ma żadnego oryginału kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji odszkodowawczej ani żadnych innych dokumentów niezbędnych do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości decyzji. W aktach sprawy znajdują się jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów pochodzących zapewne z akt kontrolowanego postępowania odszkodowawczego. Są to: fragmenty orzeczenia wywłaszczeniowego dotyczącego gminy B., fragmenty protokołów rozpraw wywłaszczeniowo-odszkodowawczych z okresu od [...] marca 1951 r. do [...] kwietnia 1951 r., zwrotne potwierdzenia odbioru oraz jak uznał organ nadzoru, "brudnopis" orzeczenia o odszkodowaniu.
W aktach sprawy brak jest zatem oryginału lub choćby kopii kontrolowanej decyzji. "Brudnopis" na który powołuje się organ nadzoru jest słabo czytelny, zawiera ręczne dopiski i skreślenia, nie zawiera pełnej daty. Dokument ten z pewnością nie może być uznany za oryginał decyzji lub jej kopię przede wszystkim ze względu na brak podpisu osoby uprawnionej do wydania orzeczenia. Z treści zwrotnych poświadczeń odbioru nie można jednoznacznie ustalić, jaki dokument stanowił przedmiot doręczenia. Zwrotne poświadczenie odbioru wskazuje datę i sygnaturę doręczanego dokumentu określonego jako "pismo, decyzja, dekret, ogłoszenie, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.". Można jedynie przypuszczać, że doręczeniu mogła podlegała decyzja odszkodowawcza, ale na podstawie akt sprawy nie sposób tego faktu w żaden sposób potwierdzić. Z "brudnopisu" nie wynika, w jakiej dacie wydane zostało orzeczenie o odszkodowaniu.
Ponieważ sprawy odszkodowania za wywłaszczenie różnych nieruchomością oznaczone były taką samą sygnaturą stosowaną, przy tym dla różnego rodzaju dokumentów (w rozpatrywanej sprawie - [...]), nie może ona jednoznacznie zidentyfikować doręczonego dokumentu. W aktach sprawy znajduje się również niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia dokumentu z dnia [...] kwietnia 1952 r. zatytułowanego "Sprostowanie orzeczenia". Z treści tego dokumentu wynika, że sprostowaniu podlegało orzeczenie o odszkodowaniu dotyczące nieruchomości lwh 386, a zatem nie orzeczenie, którego "brudnopis" znajduje się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy i które Minister uczynił przedmiotem orzekania, które dotyczyło nieruchomości opisanych w księdze wieczystej lwh [...]. W tym sprostowaniu podana jest sygn. orzeczenia [...] i data [...] października 1951 r. jako data prostowanego orzeczenia. Minister najwyraźniej błędnie przyjął, że sprostowanie to dotyczyło kontrolowanej decyzji i wpływało na jej ostateczną treść.
Oznacza to, że z akt sprawy nie wynika nawet, czy została wydana decyzja odszkodowawcza, a jeśli tak, to w jakiej dacie i przede wszystkim o jakiej treści. Zdaniem Sądu tak istotnych kwestii jak byt i treść decyzji organ nadzoru nie może oprzeć jedynie na domniemaniach i to nieznajdujących wystarczającego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W tej sytuacji orzekanie przez organ nadzoru w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o istnieniu lub nieistnieniu przesłanek nieważności aktu administracyjnego musi być uznane za co najmniej przedwczesne. Na tym etapie postępowania nadzorczego brak jest bowiem określonego przedmiotu tego postępowania, który mógłby podlegać ocenie w trybie art. 156 § 1 kpa. Przepis ten daje zaś uprawnienie organowi administracji publicznej do stwierdzenia nieważności konkretnej, pozostającej w obiegu prawnym decyzji, która zawiera minimum elementów, o których mowa w art. 107 § 1 kpa.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, to konkretny akt wydany w postępowaniu administracyjnym, nie zaś akt domniemany, którego istnienie i treść zostały przez organ dowolnie przyjęte. Decyzja podjęta wobec aktu domniemanego rażąco wykracza poza uprawnienia kontrolne nadane organowi na mocy art. 156 kpa. Poważne wątpliwości budzi nawet, jakie skutki prawne miałaby wywierać podobna decyzja organu nadzoru, jeśli zostałaby odnaleziona oryginalna decyzja wydana w kontrolowanym postępowaniu. Nie można bowiem przyjąć, że skuteczność prawna decyzji organu nadzoru miałaby w takiej sytuacji zależeć od stopnia zgodności przyjętych przez organ domniemań z rzeczywistym stanem faktycznym kontrolowanego postępowania lub rozciągać się na każde zapadłe w nim rozstrzygnięcie niezależnie od jego treści.
W rozpatrywanej sprawie wskazane powyżej wątpliwości Sądu nie mają charakteru jedynie teoretycznego. Jak wspomniano powyżej, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kopia dokumentu z dnia [...] kwietnia 1952 r. zatytułowanego "Sprostowanie orzeczenia". Z treści tego dokumentu wynika, że sprostowaniu podlegało orzeczenie o odszkodowaniu dotyczące nieruchomości lwh [...], a więc nie kontrolowane przez Ministra orzeczenie. Tymczasem Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 15 października 1951 r. nr [...] o przyznaniu W. i F. T. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonych w Krakowie, gm. kat. B., obj. Iwh [...], ozn. jako l.kat. [...] o powierzchni [...] m2 oraz ozn. jako l.kat. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiących własność W. T. i F. z M. T., sprostowanego postanowieniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1952 r. nr [...].
Zatem przedmiotem orzekania organu czynił orzeczenie, którego treść ustaloną na podstawie "brudnopisu", skorygował sprostowaniem nieodnoszącym się do kontrolowanego orzeczenia. Przy tym skoro znajdujące się w aktach sprawy sprostowanie nie dotyczy kontrolowanego orzeczenia, podana w sprostowaniu data [...] października 1951 r. także nie musi odpowiadać faktycznej dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Należy zwrócić uwagę, że na zwrotnych potwierdzeniach odbioru, które w opinii Ministra potwierdzają między innymi datę wydania orzeczenia oraz jego wejście do obiegu prawnego, znajdują się adnotacje "lwh [...]", a więc one także mogą odnosić się do innego orzeczenia niż kontrolowane niniejszym postępowaniem. Minister dokonał zatem merytorycznej oceny orzeczenia, którego zarówno ostateczna treść, jak i sama data wydania wzbudzają uzasadnione wątpliwości w świetle materiałów archiwalnych.
Zwrócić należy uwagę, że ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że Minister powinien mieć świadomość wskazanego problemu. W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. organ wystąpił do pełnomocnika skarżących o nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii orzeczenia "z dnia [...].10.1951 r. nr [...]". Pismo to niewątpliwie odnosi się do sprawy odszkodowania za nieruchomość objętą księgą wieczystą lwh [...], stanowiącą współwłasność F. i W. T. Wydając zaskarżone orzeczenie, Minister orzekał jednak o orzeczeniu z [...] października 1951 r., które następnie zostało sprostowane. W rozpatrywanej sprawie Minister orzekał w trybie nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, której treść ustalił na podstawie "brudnopisu" (projektu) decyzji i sprostowania odnoszącego się do innego orzeczenia, a datę wydania na podstawie zwrotnego poświadczenia odbioru nieokreślonego dokumentu. Takie postępowanie organu w ocenie Sądu stanowi o rażącym naruszeniu art. 156 § 1 kpa.
Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę, że zarówno w "brudnopisie" orzeczenia znajdującym się w aktach niniejszej sprawy, jak i w "brudnopisie" orzeczenia znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy Ministra o numerze [...] nadesłanych do sprawy I SA/Wa 2542/19 (dotyczącej nieruchomości F. T. lwh [...]) pierwsza litera nazwiska T. zapisywana jest odręcznie w sposób, który może być odczytany jako "P". Nie jest zatem wykluczone, że błędny zapis nazwiska został przeniesiony do jednego lub obu wydanych orzeczeń. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie sposób jednak ustalić, czy kontrolowane w niniejszym postępowaniu orzeczenie zawierało błąd w nazwisku wywłaszczonych właścicieli, ani czy ten ewentualny błąd był później prostowany.
Z analizy akt sprawy wynika, że jedynymi czynnościami, które podjął organ nadzoru w celu odnalezienia dokumentów, przede wszystkim kwestionowanego przez skarżących orzeczenia odszkodowawczego były 2 pisma. Pierwsze z dnia [...] lutego 2017 r. skierowane było do Sądu Rejonowego o nadesłanie kopii zupełnej treści papierowej księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonych w K., za które m.in. kwestionowanym orzeczeniem przyznane zostało odszkodowanie. Sąd Rejonowy przy piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. nadesłał kserokopię lwh [...]. Drugie pismo z dnia [...] maja 2017 r. skierowane było do [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o pilne wypożyczenie akt sprawy dotyczącej wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania spadkobiercom F. i W. T. z tytułu wywłaszczenia dokonanego m.in. kwestionowanym orzeczeniem.
Ponadto organ wystąpił do pełnomocnika skarżących pismem z dnia [...] lutego 2017 r. o nadesłanie oryginału lub uwierzytelnionej kopii orzeczenia "z dnia [...].10.1951 r.". W odpowiedzi pełnomocnik skarżących poinformował organ, że nie dysponuje takim dokumentem. Na tym w zasadzie Minister zakończył swoje poszukiwania, a przynajmniej w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że organ nadzoru poszukiwał dalej gdziekolwiek jakichkolwiek dokumentów dotyczących rozpatrywanej sprawy (przede wszystkim orzeczenia o odszkodowaniu z dnia [...] października 1951 r. lub ewentualnie z dnia [...] października 1951 r.).
Nie jest rolą Sądu wskazywanie organowi wszystkich potencjalnie dostępnych źródeł materiałów archiwalnych, tym bardziej, że Sąd sam poszukiwań takich nie prowadzi. Organ nie przeprowadził dodatkowego poszukiwania np. w Archiwum Akt Nowych. Nie poszukiwał skutecznie brakujących dokumentów w aktach innych spraw wszczętych również na wniosek skarżących (np. [...], [...], [...], [...]), a dotyczących np. stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczających m.in. sporne nieruchomości. Nie poszukiwał również akt archiwalnych u ewentualnego następcy prawnego podmiotu, na rzecz którego wywłaszczano pod budowę [...] nieruchomości, czyli następcy Dyrekcji Budowy Miasta [...], ewentualnie nie podjął próby ustalenia, gdzie taka dokumentacja została przekazana po zakończeniu inwestycji (np. Archiwum Państwowe w K.).
Dodatkowo podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.
Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i w rozpatrywanej sprawie skutkowało rażącym naruszeniem art. 156 § 1 kpa.
Rozpatrując ponownie sprawę, Minister przede wszystkim ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Następnie podejmie wskazane przez Sąd działania zmierzające do uzupełnienia we skazanym przez Sąd kierunku materiału dowodowego. W świetle uzupełnionego materiału dowodowego organ nadzoru wyjaśni przede wszystkim, czy jest w stanie na jego podstawie określić przedmiot postępowania nadzorczego w sposób pozwalający na jego ocenę w świetle przesłanek z art. 156 § 1 kpa, pamiętając przy tym, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym.
Następnie biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 179a w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (punkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.
Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.