Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 grudnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "Kolegium", organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. (dalej: "organ I instancji") z [...] października 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego.
Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
W dniu 24 sierpnia 2022 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynął wniosek A. S. o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku wskazał, że głównym źródłem ogrzewania w gospodarstwie domowym jest kocioł na paliwo stałe zasilany paliwami stałymi, zgłoszony lub wpisany do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Gospodarstwo domowe wnioskodawcy znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania. Do akt sprawy dołączył deklarację z 14 lipca 2022 r. dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, z której wynika, że w budynku zainstalowany i eksploatowany jest kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy, funkcja: c.o., c.w.u.. W deklaracji wnioskodawca wskazał, że paliwem stałym stosowanym w kotle jest drewno kawałkowe.
Powołaną wyżej decyzją z 18 października 2022 r. Burmistrz Ł. odmówił A. S. przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu powołał się na art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692, dalej: "ustawa") i wskazał, że na podstawie zgromadzonych w sprawie informacji zawartych we wniosku o dodatek węglowy oraz na podstawie danych uzyskanych z rejestrów publicznych (np. baza CEEB), ustalił, że źródło ogrzewania, które jest wykorzystywane w gospodarstwie domowym przez wnioskodawcę, to kocioł na drewno kawałkowe.
A. S. złożył (w ustawowym terminie) odwołanie od decyzji organu I instancji wyjaśniając, że posiada piec marki Defro Komfort Plus 24 Kw (około - 15 lat), jest to według specyfikacji producenta - kocioł na paliwo stałe, węglowo-miałowy. Jest on jedynym źródłem ogrzewania powierzchni mieszkalnej oraz ciepłej wody. Skarżący wskazał, że w piecu tym spala drewno z obrzynek deskowych latem w celu nagrzania ciepłej wody oraz w miesiącach jesiennych i wiosennych jako tak zwana "przepałka", gdy temperatura na zewnątrz jest dodatnia. Drzewa używa także jako rozpałkę do węgla w miesiącach zimowych.
Dalej stwierdził, że w roku spala około 3-3,5 tony węgla, który trzyma w kotłowni wraz z drewnem na rozpałkę. Oświadczył, że nigdzie nie podawał, że jego piec jest kotłem na drewno kawałkowe W maju lub czerwcu faktycznie dostarczył deklarację w sprawie opału (wypełnioną przy pomocy pracownika Urzędu Gminy) - przepalał wtedy drzewem i może błędnie dlatego wpisał drewno. Stwierdził, że gdyby deklarację wypełniał w styczniu lub w lutym to wpisałby węgiel. Do odwołania skarżący dołączył dokumentację/specyfikację pieca oraz zdjęcia z kotłowni, gdzie znajduje się węgiel. Wskazał, że celem sprawdzenia, iż piec nie jest piecem na drewno może odbyć się kontrola na miejscu. Jednocześnie wskazał, że utrzymuje się z renty – ok. 1300 zł.
Ww. decyzją z 15 grudnia 2022 r., Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że do otrzymania dodatku węglowego niezbędne jest wykazanie w ewidencji CEEB, iż w kotle na paliwo stałe stosowane jest paliwo wymienione w art. 2 ust. 3 ustawy, tj. węgiel kamienny, brykiet lub pellet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w deklaracji z 14 lipca 2022 r. wykazał, że paliwem stałym stosowanym w kotle jest drewno kawałkowe, które nie znajduje się w katalogu paliw stałych wymienionych w art. 2 ust. 3 ustawy.
Jednocześnie Kolegium podniosło, że deklaracja A. S. została złożona pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywego oświadczenia. Z treści deklaracji w żaden sposób nie wynika, iż jako rodzaj paliwa należy wskazać akurat to paliwo, które jest stosowane w momencie wypełniania deklaracji. W ocenie organu odwoławczego załączona dokumentacja/specyfikacja pieca oraz zdjęcia z kotłowni pozostają bez wpływu na treść orzeczenia.
Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że słusznie organ I instancji przyjął, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku węglowego.
W skardze na decyzję Kolegium z 15 grudnia 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu. Wyjaśnił, że dodatek węglowy o jaki ubiega się dotyczy sezonu grzewczego 2022/2023 – czyli bieżącego i nie jest istotne czym ogrzewał dom w sezonie poprzednim, chociaż też głównym paliwem był węgiel. Wskazał, że na ten sezon zakupił węgiel i to jest paliwo stałe, którym ogrzewam dom. Wyjaśnił, że nawet jeśli przez pomyłkę w deklaracji z 14 lipca 2022 r. wpisał jako paliwo wiodące - drewno kawałkowane, to dotyczyło to poprzedniego sezonu, a wtedy jeszcze nie mógł wiedzieć czym będzie palił w następnym sezonie i że suchego wysezonowanego drzewa na rynku nie będzie. Przepisy takiej ewentualności nie przewidziały. Podniósł, że wszystkie informacje i dokumenty, które umieścił w odwołaniu do SKO w każdej chwili są do sprawdzenia w miejscu zamieszkania skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 15 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ł. z 18 października 2022 r. narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym - stanowiącym podstawę decyzji organu I instancji - dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Z kolei, według art. 2 ust. 3 ww. ustawy przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
Jak wynika ze złożonej, w dniu 14 lipca 2022 r., deklaracji Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków skarżący zadeklarował jako rodzaj paliwa stałego - stosowanego w kotle paliwa stałego - "drewno kawałkowe" (rubryka B03 deklaracji).
Organy obu instancji wyszły z założenia, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, zaś skarżący w deklaracji CEEB wskazał jako rodzaj paliwa "drewno kawałkowe", to skarżącemu wnioskowany dodatek się nie należy.
Zgodnie z art. 2 ust. 15 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższy przepis nadaje zatem szczególną rolę oświadczeniom strony zawartym w deklaracji CEEB. Organy na podstawie ww. przepisu (jak należy przyjąć, bo nie wymieniono go ani w podstawie prawnej obu decyzji, ani w ich uzasadnieniu) przyjęły, że treść deklaracji uwidoczniona przed 11 sierpnia 2022 r. (14 lipca 2022 r.) determinuje wynik sprawy o przyznanie dodatku węglowego.
Powyższego stanowiska Sąd nie podziela.
Przede wszystkim wskazać należy że organy obu instancji, dokonując weryfikacji wniosku skarżącego poprzez proste porównanie danych wskazanych w deklaracji CEEB oraz treści art. 2 ust. 3 ustawy pominęły jednak, że ustawa o dodatku węglowym w dacie rozstrzygania przez organy zawierała stosowalne w sprawie uregulowania art. 2 ust. 15a – 15e. Ww. przepisy dodane zostały mocą art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 – dalej: "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu 20 września 2022 r. W myśl zaś art. 52 ww. ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Dodane nowelizacją przepisy, wobec wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego 24 sierpnia 2022 r., miały bez wątpienia zastosowanie w sprawie.
I tak, zgodnie z art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym, dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768);
- 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie: a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615 i 1265), b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2022 r. poz. 1577), c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692), d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2021 ze zm.);
- 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Treść powyższego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód w sprawie podlegający uwzględnieniu. Organ może weryfikować wniosek w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a ww. ustawy. Jest to katalog otwarty o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności". Powyższe, nie wyklucza zatem innych materiałów, z których odczytać można istotne okoliczności dla wyniku sprawy o przyznanie świadczenia. W przedmiotowej sprawie skarżący do odwołania załączył dokumentację dotyczącą kotła na paliwo, zdjęcia kotłowni oraz wyjaśnienia. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że wobec deklaracji złożonej pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań - nie mają - one znaczenia.
Sąd podkreśla, że wnioskodawca nie musi posiadać fachowej wiedzy w zakresie kwalifikacji danych paliw stałych, tym bardziej, że jak oświadczył deklarację wypełniał przy pomocy pracownika Urzędu Gminy. Jeszcze raz należy podkreślić, że deklaracja CEEB, choć "w szczególności" brana pod uwagę przez organ podczas weryfikacji wniosku, nie jest opisywana jako jedyny dokument podlegający analizie w związku z wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego. Tego jednak organ I instancji nie dostrzegł a stanowisko to podzielił organ odwoławczy.
Kolegium całkowicie pominęło twierdzenia skarżącego co do tego, że głównym paliwem wykorzystywanym w kotle ogrzewającym jego gospodarstwo domowe jest węgiel. Organy nie wezwały skarżącego o ewentualne dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, np. poprzez przedłożenie dokumentacji dotyczącej faktur za zakup węgla, albowiem dokumentację dotyczącą pieca skarżący przedłożył.
Organy nie skorzystały ponadto z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, do czego upoważniał organ art. 2 ust. 15b ustawy (również dodany ustawą zmieniającą), zgodnie z którym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d). "Wątpliwości co do gospodarstwa domowego wnioskodawcy" w zakresie, w jakim dotyczą rodzaju wykorzystywanego paliwa, są w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wyraźne, a to w świetle treści wniosku z 24 sierpnia 2022 r. (w którym skarżący wskazywał, że korzysta z kotła na paliwo stałe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy.), deklaracji z 14 lipca 2022 r. (gdzie wskazał, że stosuje drewno kawałkowe), jak i stanowiska wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powyższe powinien uwzględnić organ odwoławczy.
W ocenie Sądu literalne podejście do brzmienia przepisów ustawy o dodatku węglowym nie jest uzasadnione w kontekście celów tej ustawy. Jak wskazuje się w uzasadnieniu jej projektu (druk IX.2471): "(...) projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.
Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Powyższe potwierdza, że ratio legis świadczenia wprowadzonego ustawą koncentruje się na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Potwierdza to również treść art. 2 ust. 15f i 15g ustawy (wprowadzone z kolei nowelizacją ustawy z dniem 3 listopada 2022 r., na mocy ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych - Dz. U. poz. 2236). Zgodnie z ww. przepisami dodatek przyznaje się, w opisanych tam okolicznościach, nawet w sytuacji niezłożenia wniosku przez stronę oraz niezgłoszenia lub niewpisania głównego źródła ogrzewania w deklaracji CEEB, a które to przepisy przewidują w tym zakresie działanie organu z urzędu. Przepisy te obowiązywały już na etapie wydawania decyzji przez organ odwoławczy.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.
Instrumenty opisane w art. 2 ust. 15 oraz 15a i 15b i nast. mają umożliwić organowi dokonanie wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego co do przesłanek umożliwiających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Pamiętać także należy, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organ związany jest ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w k.p.a. Organ winien zatem toku postępowania stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 k.p.a.). Organ winien ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
Jednocześnie, zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze sprzecznymi oświadczeniami skarżącego - w deklaracji CEEB i we wniosku. Organy ani nie wykorzystały instrumentów procesowych przewidzianych w art. 2 ust. 15 i nast., nie wezwały skarżącego do stosownych wyjaśnień, nie poinformowały o okolicznościach mających wpływ na możliwość pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy zupełnie pominął zaś twierdzenia skarżącego, na poparcie których przedstawił dokumentację w postaci parametrów technicznych pieca.
Zauważyć ponadto należy, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organy tylko w oparciu o deklarację CEEB sugeruje, że jest on sprzeczny z rzeczywistym stanem sprawy z tego powodu, że dane ujawnione w deklaracji zostały (według twierdzeń skarżącego) umieszczone tam w wyniku błędu.
Mając to powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1, 79a § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę do uchylenia decyzji organów obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a..
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.