Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256), art. 7b pkt. 2, art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako ustawa) oraz § 44 i 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 393) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu A.C. (dalej jako skarżący) jako władającego na zasadzie posiadania samoistnego działką ewidencyjną nr [...], obręb [...], położoną w rejonie ulicy [...] w dzielnicy [...] [...].
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wpisanie go do operatu ewidencyjnego jako władającego na zasadach posiadania samoistnego ww działką [...] lipca 2017 r. Organ ustalił, że w operacie ewidencji gruntów założonym w latach 70 ubiegłego wieku dla dawnego obrębu [...] ([...]) przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] stanowiła część nieruchomości "[...] " wykazanej, jako działka ewidencyjna o numerze [...]. Dla działki tej jako właściciel, został wykazany Skarb Państwa i inni współwłaściciele, a jako władającego zgodnie z protokołem ustalenia stanu władania z 1970 roku wpisano Państwowy Zakład [...]. Jako właściciela sąsiedniej działki o dawnym numerze [...] z dawnego obrębu nr [...], opisanej w księdze hipotecznej "[...] " wykazano p. J.S.. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] z dnia [...] listopada 1998 r. sygn. akt [...] o zasiedzeniu dla dawnej działki nr [...] z obrębu [...] ujawniono jako właściciela J.L., a następnie na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] (umowa darowizny i sprzedaży) dla działki nr [...] ujawniono nowy stan prawny na rzecz: J.L., M.L., P.L., T.C. i E. C..
W trakcie prac związanych z odnowieniem ewidencji gruntów i budynków w 1999 roku ([...] z dnia [...] października 1999r.) została wykazana działka nr [...] z obrębu [...], dla której jako pochodzenie wskazano nieruchomość: "[...] " i początkowo ujawniono w rubryce właściciel także w/w osoby, które wcześniej wykazano dla dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] na podstawie postanowienia o zasiedzeniu (sygn. akt [...]). Działka nr [...] nie wchodziła jednak w skład dawnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącej przedmiotem zasiedzenia zgodnie z ww postanowieniem o sygn. akt [...], lecz część wykazanej wyżej działki o numerze [...] i brak było podstaw do ujawnienia w/w osób jako jej współwłaścicieli.
W związku z powyższym organ ewidencyjny dla ww. działki nr [...] w pozycji "właściciel", do czasu uregulowania stanu prawnego, wykazał wpis: właściciel nieustalony. Organ ustalił ponadto, że A.C. jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ulicy [...], graniczącej od strony wschodniej z działką oznaczoną nr [...]. Aktualnie wg danych ewidencyjnych działka nr [...] stanowi grunt niehipotekowany, a jako władający tą działką ujawnione jest [...] Sp. z o.o. będące następcą prawnym Państwowego Zakładu [...] i następnie Zakładu [...].
Z przeprowadzonej w terenie wizji wynika, że część obszaru z tej działki została zajęta przez A.C. i przyłączona do działki sąsiedniej stanowiącej jego własność (poprzez jej ogrodzenie). Wg ustaleń przedmiotowa działka [...] położona jest pomiędzy ulicami [...] / [...] / [...] i jej część stanowi wraz z działką nr [...] obszar w jednym ogrodzeniu (drewnianym na podmurówce). Nie zostało jednakże określone jaką część działki nr [...] ogrodzono i przyłączono do działki nr [...]. Znajdujące się w aktach sprawy materiały graficzne takie jak wydruk z bazy [...] dotyczącej mapy zasadniczej czy załącznik do protokołu oględzin z dnia [...] października 2018 r. wyraźnie jednak wskazują, że ogrodzenie na które powołuje się wnioskodawca obejmuje tylko część działki nr [...] (na obszarze około [...] m2).
W sprawie ustalono także, że w stosunku do działki nr [...] aktualnie z wniosku Skarbu Państwa przed Sądem Rejonowym dla [...] w sprawie [...] toczy się sprawa o zasiedzenie ww działki nr [...] (pismo Prokuratorii Generalnej z dnia [...] listopada 2016 r [...]).
W tym stanie rzeczy, powołując się na treść art. 20 ustawy Prezydent Miasta [...] a następnie organ II instancji uznały, że materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącego. Organ przyjął, że stan faktyczny na gruncie nie potwierdza, że władanie ma charakter trwały i bezsporny a przy tym, że dotyczy całej działki.
W skardze na decyzję nr [...] z dnia [...] września 2019 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego A.C. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 44 pkt 2 i 6 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że oba organy odmówiły dokonania wpisu jego władztwa do przedmiotowej nieruchomości, a nie odmówiły tego wpisu Centrum [...], pomimo, że Centrum tak jak i on włada częścią przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Ewidencja gruntów i budynków to systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W myśl art. 20 ustawy w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się dane o gruntach - ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klasach bonitacyjnych a także oznaczeniach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla tych nieruchomości. Ponadto ujawnia się dane o właścicielach nieruchomości a w przypadku, gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można określić właściciela w ewidencji ujawnia się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wykazanie w ewidencji takich osób (podmiotów) następuje w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej jej aktualizacji, której dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o art. 20 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy.
Jak wynika z § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Skarżący domaga się wprowadzenia do ww jednostki rejestrowej zmiany podmiotowej, polegającej na ujawnieniu go w rejestrze ewidencyjnym jako osoby władającej gruntem działki nr [...] na zasadach samoistnego posiadania. Posiadaczem samoistnym rzeczy (nieruchomości) jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (art. 336 Kc). Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący włada jedynie częścią działki nr 78 a przy tym zachodzi wątpliwość co do wykazania samoistności ww posiadania. Nade wszystko nie budzi też wątpliwości, iż w toku pozostaje sprawa o zasiedzenie ww działki z wniosku innego podmiotu, który również twierdzi, że od wielu dekad (od lat 50-tych XX wieku) pozostaje jej posiadaczem samoistnym czyli działa i zachowuje się jak jej właściciel.
Status prawny ww działki jest nieuregulowany, a według dotychczasowych zapisów ewidencji gruntów i budynków jako władający ujawnione jest [...]. Ww wpis powstał w innym stanie prawnym, gdy w ewidencji ujawniano władającego, a nie władającego na zasadzie samoistnego posiadania, a ponadto jest to wpis z lat 70-tych. Nie ma zatem podstaw by ww wpisy utożsamiać bądź by były one traktowane jako konkurencyjne. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący włada jedynie częścią ww działki nr [...] a przy tym wątpliwe pozostaje, czy owe władanie ma charakter posiadania samoistnego. Twierdzenia skarżącego wskazujące na to, że przyłączenie działki nr [...] do nieruchomości stanowiącej jego własność poprzez jej ogrodzenie i brak dostępu do niej osób trzecich nie stanowią w ocenie Sądu o samoistności posiadania. Ogrodzenie sąsiedniej działki i połączenie jej ze swoją własnością nie oznacza wykazania samoistności posiadania lecz jedynie posiadanie.
Wbrew zarzutom skargi sam fakt fizycznego "ogrodzenia" sąsiedniej nieruchomości, która zresztą pozostaje przedmiotem sporu o własność innych podmiotów – nie uzasadnia twierdzenia o prawie własności tzn. o przekonaniu o tym, że jest się właścicielem danego areału gruntu, a w konsekwencji o podstawie dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Zasadnie zatem organ wskazał, że ujawnienie władającego gruntem znajduje zastosowanie wtedy, gdy istniejąca dokumentacja nie pozwala na ustalenie osoby właściciela lub posiadającego inne prawo rzeczowe do nieruchomości a przy tym władającego ujawnia się tylko wtedy, gdy prawny status danego gruntu jest nieuregulowany a jedyna relacja, jaką można stwierdzić pomiędzy daną osobą fizyczną a tym gruntem jest relacja faktyczna polegająca na władaniu. Musi być jednak władanie jak posiadacz samoistny a więc władanie oczywiste w świetle materiału dowodowego, jakim dysponuje organ ewidencyjny. Władanie właścicielskie to takie, z którego wynika, że dany podmiot pozostaje w uzasadnionym przekonaniu o prawie własności do rzeczy ale nie jest w stanie tego udokumentować bądź dokumenty, na które się powołuje nią mają mocy prawnej bądź ją utraciły. Z tego typu posiadaniem mamy przykładowo do czynienia w sytuacji wejścia w władanie danego gruntu na podstawie umowy cywilnoprawnej czy decyzji administracyjnej, spadkobrania itp. a więc w sytuacji dokonania zdarzeń kreujących prawo własności lecz np. zakwestionowanych w terminie późniejszym.
Chodzi np. o sytuacje zakwestionowania np. przed sądem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z powodu odnalezienia testamentu czy np. stwierdzenia po latach nieważności decyzji administracyjnej albo z kolei, gdy mowa o umowie cywilnoprawnej – w sytuacji wyrugowania jej z obrotu z powodu wady oświadczenia woli bądź stwierdzenia jej bezskuteczności. Przykładem może być także nieformalna (a więc bez zachowania formy aktu notarialnego) umowa kupna sprzedaży. Posiadanie właścicielskie (samoistne) musi mieć zatem swoją przyczynę a więc i namacalny musi być moment "wejścia" w posiadanie "jak właściciel". I jakkolwiek wg art. 339 kc domniemywa się, że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym; to jednak w tej sprawie domniemanie to zostało obalone. W sprawie zostało potwierdzone, że skarżący (poprzez zagrodzenie) faktycznie włada częścią spornej nieruchomości ale w stosunku do niej w toku pozostaje sprawa o zasiedzenie.
Wobec tego - także inny podmiot pozostaje w przekonaniu, że jest posiadaczem samoistnym tego samego areału gruntu. Sporu co do tego, które z ww stanów faktycznych jest posiadaniem właścicielskim, a więc posiadaniem samoistnym – nie rozstrzygają organy administracji. Ani zatem zakres spornego posiadania ani sam rodzaj posiadania, ani przebieg granic czy w konsekwencji powierzchnie działek (w kontekście odpowiadającego im prawa własności) nie stanowią przedmiotu orzekania organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Rejestrowanie ewidencyjne ma bowiem charakter wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, a więc charakter jedynie deklaratoryjny (por. wyrok WSA z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Rz 101/18, LEX nr 2478677). W obecnym stanie prawnym i faktycznym nie było zatem podstaw do ujawnienia skarżącego jako władającego na zasadach samoistności posiadania w odniesieniu do działki nr [...] – choćby z tego powodu, że sam skarżący nie kwestionuje, iż włada jedynie jej częścią.
W ocenie Sądu chybione są zatem zarzuty co do naruszenia przez organ art. 7 i art. 8 kpa, skoro skarżący nie kwestionuje ustaleń dokonanych w toku postępowania a jedynie kwestionuje wnioski z ustaleń tych płynące. Sam skarżący nie kwestionuje też, że w toku pozostaje sprawa o zasiedzenie ww nieruchomości a przy tym, że on sam nawet nie jest uczestnikiem tego postępowania, (co wyartykułował podczas rozprawy przed tut. Sądem).
W sprawie nie doszło też do naruszenia § 44 i 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 393), który skarżący w całości przytoczył w skardze. Są to przepisy kompetencyjne. Kompetencje starosty, gdy chodzi o operat ewidencyjny nie budzą wątpliwości. Sporne pozostaje jedynie, jakie zdarzenia powodują zasadność wprowadzania zmian do danych ewidencyjnych. Utrzymywanie operatu ewidencyjnego w aktualności nie oznacza utrzymywania go w stanie zgodnym z twierdzeniem skarżącego. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że w zakresie i własności i samego posiadania ww działki istnieje spór. Organ administracji nie ma zaś kompetencji do jego rozstrzygania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, gdyż spór ten leży jedynie w kompetencji sądu powszechnego.
W ocenie Sądu decyzja została rzeczowo uzasadniona ze wskazaniem podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Organ przeprowadził przy tym szerokie postępowanie wyjaśniające, łącznie z wizją w terenie. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 kpa.