Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o uchyleniu ze skutkiem od [...] października 2018 r. decyzji z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o przyznaniu ww. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – J. K. (1)
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent [...] przyznał M. K. prawo do świadczenia wychowawczego w kwocie [...] zł na kolejne dziecko w rodzinie (J. K.)(1) na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r.
Pismem z [...] lipca 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] poinformował Prezydenta [...], że w sprawie przyznanego świadczenia mają od [...] października 2017 r. do nadal, zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a to w związku zatrudnieniem ojca dziecka (J. K.)(1) od [...] lutego 2014 r. na terytorium [...].
Wobec przedłożonej informacji, Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r., działając na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r, poz. 2134 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "ustawa", uchylił ww. decyzję z [...] sierpnia 2018 r. ze skutkiem od [...] października 2018 r.
Przywołując treść art. 16 ustawy podniesiono, że w konsekwencji ustaleń wojewody, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dla Prezydenta [...] (organu właściwego) zgodnie z ust. 6 wskazanego artykułu, powstał obowiązek uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przedmiotowej sprawie zaś element koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego istnieje w okresie przebywania ojca dziecka na terenie [...] "od [...] października 2017 r. do nadal", czyli w okresie zamieszkania i jego zatrudnienia tam. Ma to przy tym miejsce pomimo rozwodu między małżonkami. Podkreślono jednocześnie, że art. 16 ust. 6 ustawy stanowi dla organu odrębny tryb do wzruszania swoich decyzji, które de facto przyznały świadczenia niewłaściwe, z naruszeniem przepisów o właściwości, bez zbadania czy zastosowanie znajdą przepisy o koordynacji. Przepis ten, w ocenie Kolegium, nie zakreśla ram czasowych stosowania i odnosi się także do decyzji, które już ekspirowały.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K. zarzucając jej:
- - obrazę art. 16 ust. 1 ustawy poprzez brak ustalenia czy istotnie w sprawie zachodzi przypadek, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na brak ustalenia jakie to konkretne świadczenia i w oparciu o jaki akt prawa zagranicznego przysługują J. K. (1) z tytułu przebywania jego ojca J. K.(2) na terenie [...];
- - obrazę prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt. iii w związku z art. 68 ust. 2 tytułu III, rozdziału 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Wspólnoty Europejskiej nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poprzez uznanie, iż w przypadku, gdy miejscem zamieszania dziecka jest Polska to zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego świadczenie wychowawcze winno być wypłacane w kraju zamieszkania ojca dziecka - [...] z równoczesnym pozbawieniem matki dziecka M. K. zamieszkałej z dzieckiem i sprawującej bezpośrednią opiekę nad dzieckiem na mocy wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w [...] o sygn. [...] na terenie Polski świadczenia wychowawczego o którym mowa w ustawie;
- - obrazę prawa procesowego, tj. art. 7 kpa polegającą na niewyjaśnieniu dokładnym stanu faktycznego prowadzącym do uznania, że właściwa interpretacja zebranych w sprawie dowodów prowadzi do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego względem J. K.(1), a tym samym stwierdzenia niezasadności przyznania pomocy wychowawczej M. K. na syna.
Skarżąca wskazywała, że w sytuacji, gdy na tej samej podstawie faktycznej ustawodawstwa więcej niż jednego Państwa Członkowskiego (dotyczy członków Europejskiego Obszaru Gospodarczego, a zatem też i [...] mimo że nie jest członkiem UE) zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt. iii tytułu III Rozporządzenia parlamentu europejskiego i rady Unii Europejskiej nr 883/2004 decydującym dla ustalenia miejsca wypłaty środków finansowych wsparcia społecznego jest kraj miejsca zamieszkania uprawnionego dziecka. W przedmiotowej sprawie jest nim Polska. Zatem wypłacone świadczenie na rzecz nieletniego J. K.(1) do rąk jego matki zostało wypłacone słusznie. Ociec dziecka natomiast, zgodnie z art. 68 ust. 2 pkt iii ww. Rozporządzenia, ma ewentualne prawo do uzyskania od państwa [...] tzw. dodatku dyferencyjnego, to jest kwoty środków wsparcia społecznego na rzecz J. K. wypłacanego do rąk ojca w wysokości stanowiącej różnicę między pomocą wychowawczą wypłaconą w Polsce a tą, która przysługuje mu w [...].
O ile analogiczna pomoc w wychowaniu dzieci w [...] istnieje i jest wyższa niż polska. Powołała się przy tym na interpretację prawną przygotowaną dla samorządowców przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, gdzie na stronie 26 przedstawiono przykład oceny uprawnień osoby zamieszkującej z dziećmi w Polsce w stosunku do drugiego rodzica zamieszkującego w [...].
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest niezasadna.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że w okresie na który przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko w rodzinie (tj. J. K.(1)), jej były mąż i ojciec dziecka (J. K.(2)), przebywał i pracował w [...], a więc państwie należącym do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w którym zastosowanie znajdują wymienione w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407) przywoływanej dalej jako: "ustawa", przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166 str. 1 ze zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE L 284, str. 1).
Wymienione unijne akty normatywne, stanowiąc element porządku prawnego obowiązującego w Polsce, wprowadzają regulacje przeciwdziałające kumulacji świadczeń, tj. pobierania świadczeń rodzinnych na tego samego członka rodzin w tym samym czasie w różnych krajach, poprzez ustalenie zasad pierwszeństwa ustawodawstwa właściwego przy ich przyznawaniu i zasad zawieszania już ustalonych świadczeń. Samo natomiast pojęcie "świadczeń rodzinnych", zdefiniowane w art. 1 lit. z rozporządzenia nr 883/2004, oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Zważywszy, że definicja ta obejmuje wszelkie świadczenia przyznawane na pokrycie wydatków rodziny (z wyjątkiem świadczeń wprost wymienionych w załączniku do rozporządzenia), odnosi się ona także do przewidzianego w ustawie z 11 lutego 2016 r. świadczenia wychowawczego. To przyznawane jest bowiem w celu częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieka nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy).
Kwestia natomiast ustalenia, czy w konkretnej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego należy z woli ustawodawcy do wyłącznej kompetencji wojewody (a przed 1 stycznia 2018 r. do marszałka województwa), co wynika wprost z art. 16 ust. 2 i 4 powołanej ustawy. Organ ów, w myśl art. 11 ust. 1 ustawy, pełni także funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej (pkt1); wydaje rozstrzygnięcia, w tym decyzje, oraz przekazuje informację, o której mowa w art. 13a ust. 2, w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego (pkt 2).
W myśl stanowiącego materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji art. 16 ust. 6 ustawy, w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2 (to jest gdy organ właściwy wystąpił do niego o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust.
1) ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z treści tego przepisu wynika zatem, że uzyskanie przez organ gminy informacji od wojewody, iż w stosunku do danej osoby mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obliguje go do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Organ ów nie ma przy tym, żadnych kompetencji do weryfikowania poprawności poczynionych przez wojewodę ustaleń. Uchylenie zaś decyzji w omawianym trybie – co należy podkreślić - nie niesie ze sobą skutku w postaci automatycznego obowiązku zwrotu pobranych już świadczeń lub odmowy ich przyznania. Przenosi jedynie kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie na rzecz innego, umocowanego do tego prawnie organu, a więc wojewody. To on bowiem w myśl ust. 7 art. 16 ustawy ustala w takim przypadku prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na osobę w rodzinie w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. On też pozostaje właściwym do ustalenia i dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Stąd także, ewentualna kontrola poczynionych w tym aspekcie ustaleń organu wojewódzkiego może się dobywać dopiero na etapie weryfikacji wydanej przez niego w przedmiocie tych świadczeń decyzji, a nie decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie. Przekazując informację o zastosowaniu w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenie społecznego, wojewoda winien natomiast wskazać datę, od której osoba przebywająca w państwie, w którym mają zastosowanie ww. przepisy, "podlega jego ustawodawstwu", ze względu na ich zastosowanie. Uchylenie decyzji ma wszak nastąpić od tej daty, a nie daty wjazdu i samego pobytu na terytorium państwa, w którym przepisy o koordynacji są stosowane.
Takiej wprost wyrażonej informacji niewątpliwie w zawiadomieniu Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. (k.54 akta administracyjnych) zabrakło. Wskazano w nim bowiem jedynie na zatrudnienie ojca dziecka na terytorium [...] od [...] lutego 2014 r. i zastosowaniu w związku z tym przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w stosunku do przyznanego świadczenia wychowawczego od [...] października 2017 r. do nadal. Była więc to informacje niepełna.
Powyższe nie powoduje jednak, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, rozstrzygnięcie o uchyleniu ze skutkiem od [...] października 2018 r. decyzji Prezydenta [...], przyznającej na rzecz dziecka skarżącej świadczenie wychowawcze na okres od [...] października 2018 r. do [...] września 2019 r., nie mogło być podjęte, czy też było przedwczesne. Podleganie bowiem ustawodawstwu norweskiemu ojca dziecka jeszcze przed tą datą, w sytuacji wykonywania tam pracy zarobkowej, nie może budzić wątpliwości. Zgodnie wszak z ogólną regułą ustanowioną w art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 883/2004 w przypadku osób wykonujących w państwie członkowskim pracę najemną lub pracę na własny rachunek (a do takich należy ojciec J. K.(1)), podlegają oni ustawodawstwu tego państwa. Osoby takie, w myśl art. 67 zd. pierwsze przywołanego rozporządzenia, są przy tym uprawnione do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym państwie członkowskim.
Podkreślić przy tym należy, że "podleganie ustawodawstwu danego państwa", do którego nawiązuje art. 16 ustawy, prowadzące do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia, nie może być rozumiane jako przyznane prawo do świadczeń w państwie tym przewidzianych, ale wyłącznie jako możność potencjalnego zastosowania prawodawstwa danego kraju. Nie zachodziła zatem konieczność ustalania, jak sugeruje to skarżąca w uzasadnieniu skargi, rodzaju przysługujących w [...] ojcu dziecka świadczeń i stanowiących podstawę ich przyznania aktów prawnych. Przyjęcie odmiennego zapatrywania oznaczałoby, że już na etapie stosowania art. 16 ust. 6 ustawy zagadnienie to, potencjalnie sporne, byłoby rozważane i musiałoby zostać przesądzone, przenosząc wyłączną kompetencję wojewody na szczebel postępowania przed organem gminy. Brak zatem poczynienia w tym zakresie przez organy dodatkowych ustaleń, nie uprawnia do formułowania wniosku o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy naruszeniu art. 16 ust. 1 ustawy.
Podleganiu ojca dziecka ustawodawstwu [...] w zakresie świadczeń rodzinnych (obejmujących również odpowiednik świadczenia wychowawczego), nie sprzeciwia się także - wbrew temu co sugeruje skarżąca - przyjęta w art. 68 ust. 1 lit. b pkt iii rozporządzenia reguła, wedle której w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych wypłacanych z tego samego tytułu przez więcej niż jedno państwo członkowskie w przypadku świadczeń uzyskiwanych na podstawie miejsca zamieszkania (a takim pozostaje świadczenie wychowawcze, którego udzielenie nie pozostaje w związku z zatrudnieniem), pierwszeństwo ma ustawodawstwo miejsca zamieszkania dzieci. Odróżnić bowiem należy samo podlegania danej osoby ustawodawstwu określonego państwa członkowskiego, od zagadnienia wyboru właściwego, przy dochodzeniu konkretnego świadczenia, w przypadku gdy jego uzyskanie możliwe jest na gruncie ustawodawstwa owego państwa jak i ustawodawstwa państwa, z którego osoba uprawniona do świadczenia przybyła.
W okolicznościach niniejszej sprawy ustanowiona w tym przepisie zasada pierwszeństwa prawa miejsca zamieszkania dziecka, ma jedynie takie znaczenie, że zgodnie z nią świadczenie wychowawcze na pozostające w kraju dziecko ustalane winno być według reguł prawa krajowego. Zamieszkująca zatem w Polsce wraz z nim matka może, w świetle tej zasady, je otrzymywać. Nie zmienia to jednak faktu, że ze względu na zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i podleganie ojca dziecka w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawstwu norweskiemu od dnia podjęcia na terytorium [...] zatrudnienia, organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie na gruncie prawa krajowego pozostaje wojewoda (pierwotnie marszałek województwa), a nie organ gminny. Potwierdzeniem powyższego jest to, że o świadczeniu wychowawczym na rzecz J. K.(1) (wypłacanym jego matce) na pierwszy okres świadczeniowy ([...]/[...]) rozstrzygał, w związku z zastosowaniem w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Marszałek Województwa [...], a nie Prezydent [...] (vide decyzja Marszałek Województwa nr [...] z [...] czerwca 2017 r. – k. [...] akt administracyjnych).
Doprowadzenie zaś do sytuacji rozstrzygnięcia o świadczeniach przez organ właściwy służy właśnie tryb wzruszania decyzji przewidziany w art. 16 ust. 6 ustawy. Podejmując zatem na tej podstawie decyzję uchylającą ze skutkiem od [...] października 2018 r. własną decyzję z [...] sierpnia 2018 r., Prezydent [...], nie naruszył ww. przepisu, ani art. 68 ust. 1 lit. b pkt iii przywołanego rozporządzenia. W konsekwencji nie narusza także ww. przepisów, utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sformułowane zaś w tym zakresie zarzuty uznać należy za chybione.
Rozstrzygnięcie to – zważywszy, że nie kończy ono sprawy przysługiwania matce dziecka świadczenia wychowawczego - w żaden sposób nie pozostaje także w sprzeczności z wyjaśnieniami Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej ujętymi w publikacji "podręcznika dla samorządów. Program "Rodzina 500+" (...)", do których odwołuje się skarżąca.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.