Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wydanej na wniosek Wójta Gminy [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 60 ust. 4 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej ustawa komunalizacyjna - stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...] ha, objętej Księgą Wieczystą nr [...] stanowiącej drogę publiczną, gminną "[...]". W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 1 stycznia 1999 r. stanowiła własność Skarbu Państwa – wykonawcą natomiast prawa własności była Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w R. W dniu [...] grudnia 2006 r., na podstawie notarialnie sporządzonej umowy sprzedaży, prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha nabyła S. P. Ponadto organ wskazał, że nieruchomość ta stanowi drogę publiczną [...], która została zaliczona, na podstawie Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1987 r., do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy [...]. Jednocześnie organ wskazał, że przedmiotowa decyzja jest jedynie potwierdzeniem stanu prawnego powstałego na skutek przepisów ustawy komunalizacyjnej z dnia 13 października 1998 r.
Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia wniosła S. P. Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa, właściwy w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. i podzielił argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej instancji. Minister wskazał, że Wojewoda słusznie uznał, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość niniejsza stanowiła bowiem w dniu 1 stycznia 1999 r. własność Skarbu Państwa, zajęta była pod drogę publiczną gminną. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z mocy prawa drogami gminnymi.
Pismem z dnia 26 listopada 2010 r. S. P. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła:
- - obrazę przepisów postępowania – art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego;
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka nr [...] stanowiła drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r.;
- - obrazę prawa materialnego, w tym przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające administrację publiczną oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych.
Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności.
Odpowiadając na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, wskazując jednocześnie że nie znalazł podstaw do uznania skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej ppsa. Ponadto organ podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej Księgą Wieczystą nr [...] stanowiącej drogę publiczną, gminną "[...]".
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa. Wskazać tu należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) lub w innych przepisach.
Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Ocenę legalności zaskarżonych decyzji, jakiej Sąd dokonuje z mocy powołanych wyżej przepisów, należy przede wszystkim uzależnić od analizy właściwego dla okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy stanu prawnego.
Zarówno decyzja Ministra Skarbu Państwa jak i decyzja Wojewody [...] wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zastosowany w sprawie przepis art. 60 ust. 4 stanowi, że nabycie, na podstawie odrębnych przepisów, mienia Skarbu Państwa z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego stwierdza wojewoda w drodze decyzji.
Natomiast powołany w zaskarżonej decyzji, przepis art. 62 omawianej ustawy stanowi, że organem odwoławczym w sprawach nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.
Wskazać należy, że przepisy powyższe mają charakter jedynie kompetencyjny, określający w swej treści organy właściwe do rozpatrzenia sprawy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Art. 103 ust. 2 stanowi natomiast, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Także ten przepis nie stanowi podstawy do prowadzenia postępowania komunalizacyjnego i regulowania prawa własności nieruchomości, nie ma podstaw do przyjęcia, że dotyczy dróg gminnych. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. miała za cel "wyposażenie" powiatu i województwa, nie może być zatem podstawą rozstrzygnięcia tej sprawy, skoro wskazane przepisy nie stanowią podstawy komunalizacji. Powołując się na przepis art. 103 ust. 2 organy obu instancji wskazały, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...]stanowi drogę publiczną [...], która została zaliczona, na podstawie Uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1987 r., do kategorii dróg gminnych.
W tym miejscu wskazać należy, że ani organ wojewódzki ani Minister, biorąc za podstawę swych rozstrzygnięć przepisy ustawy komunalizacyjnej, nie wzięły pod uwagę przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w tym przepisu art. 5.
Powyższe, zdaniem składu orzekającego, skutkuje uznaniem, że w sprawie niniejszej doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego polegającego na zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania - tzw. błąd subsumcji. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że rozpatrując sprawę organy administracji rażąco naruszyły przepis art. 60 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z orzecznictwem sądowym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (NSA wyrok z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, LEX nr 165717).
Nie można bowiem przejąć mienia Skarbu Państwa, które przejęte zostało z mocy prawa na podstawie wcześniejszych regulacji prawnych. Zastosowanie zatem przepisów o komunalizacji w stosunku do nieruchomości, która "faktycznie" stanowiła już własność właściwej miejscowo gminy, stanowi rażące naruszenie prawa i podlega, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzeniu nieważności.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.