Uzasadnienie
A. B. i M. M. pismem z 15 września 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18, mocą którego Sąd uwzględnił skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W., ozn. hip. "S. hip. nr [...]’’ w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wnieśli o wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 5.000 zł w oparciu o art. 154 § 7 P.p.s.a., stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wnioskiem z 3 sierpnia 2009 r. zostało zainicjowane postępowanie dotyczące odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za ww. nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania ww. wniosku w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Następnie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 173/19 Sąd wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł w związku z niewykonaniem wyroku z 8 czerwca 2018 r.
Ze względu na trwającą bezczynność organu, skarżący pismem z 29 sierpnia 2022 r. ponownie wezwali Prezydenta do wykonania ww. wyroku. Pomimo upływu wyznaczonego przez Sąd terminu, ukarania organu grzywną, dwukrotnego wezwania do wykonania wyroku z 8 czerwca 2018 r. skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie, która toczy się już ponad 13 lat, tj. od daty złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania.
Zdaniem skarżących w świetle powyższych okoliczności zasadne jest nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy grzywny w maksymalnej wysokości, zwłaszcza, że nie zostały podjęte skuteczne działania mające na celu zebranie całości dokumentacji pozwalającej na zakończenie postępowania, stwierdzony niewykonanym wyrokiem stan rażącej bezczynności utrzymuje się do dnia dzisiejszego i organ bez żadnej uzasadnionej przyczyny nie wydaje decyzji w sprawie, nie informując przy tym o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie zakończenia postępowania.
Odnosząc się do żądania przyznania sumy pieniężnej skarżący zaznaczyli, że przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Na potwierdzenie stanowiska skarżący przytoczyli stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że żądana kwota sumy pieniężnej jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i stanowi jedynie ok. 18 % jej granicy wyznaczonej przepisem art. 154 § 7 P.p.s.a. Skarga jest więc uzasadniona.
Prezydent m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przedstawił przebieg postępowania podkreślając, że postępowanie o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość obecnie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą procedurą postępowania w Biurze Spraw Dekretowych w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2016 r. W toku prowadzonego postępowania organ podejmował szereg czynności mających na celu możliwie najpełniejsze wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W tym celu skierowano szereg wystąpień do organów administracji publicznej, a także Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Dzielnicy [...], sporządzono opinię geodezyjną w przedmiocie rozliczenia nieruchomości. Pismem z 9 września 2022 r. M. H. zawiadomił zaś Prezydenta m.st.
Warszawy, że [...] sierpnia 2022 r. zmarła M. H. Prezydent podkreślił, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane bardzo dużą ilością wpływającej do Biura korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie w przepisach kpa ani oznaczonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Również okoliczność, że akta sprawy na skutek ponagleń i skarg wnoszonych przez strony pozostają w długotrwałym posiadaniu organów nadrzędnych i sądów administracyjnych, także znacznie utrudnia rozpoznawanie spraw, bowiem nie jest możliwym prowadzenie przedmiotowych postępowań wyłącznie w oparciu o akta zastępcze. O kolejności rozpatrzenia spraw nie może ponadto decydować wyłącznie aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek skarżących jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowanie oczekujących na rozpatrzenie.
Organ podkreślił, że z uwagi na znaczny stopień skomplikowania stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz znaczną liczbę prowadzonych postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości objęte działaniem dekretu, miały zostać podjęte czynności mające na celu merytoryczne załatwienie sprawy, w tym dokonanie analizy uzupełnionego materiału dowodowego pod kątem jego zupełności i zgodności z treścią ww. zarządzenia z 15 grudnia 2019 r. Z uwagi na stopień skomplikowania oraz złożoności stanu faktycznego, który powinien być ustalony w toku postępowania o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, konieczne jest posiadanie oryginałów akt postępowania administracyjnego oraz ustalenie spadkobierców zmarłej T. H. Podjęcie decyzji co do sposobu rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie jest zbyt wielkiej wagi, aby móc prowadzić postępowanie administracyjne opierając się wyłącznie na aktach zastępczych (kopiach), a także bez ustalenia pełnego kręgu stron postępowania administracyjnego, o czym strony zostały poinformowane pismem z dnia 25 października 2022 r. Jednocześnie wezwano M. H. do złożenia do akt postępowania administracyjnego dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po T. H., pod rygorem zawieszenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 154 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
W myśl art. 154 § 2 P.p.s.a Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powołanego art. 154 § 1 P.p.s.a. wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 P.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W rozpoznawanej sprawie obie przesłanki zostały spełnione.
W aktach sprawy znajduje się pismo skarżących z 29 sierpnia 2022 r., którym wezwano Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 28/18.
Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że środki przewidziane w art. 154 P.p.s.a mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności.
W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego odpis prawomocnego wyroku z 8 czerwca 2018 r. - zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość w terminie trzech miesięcy - wraz z uzasadnieniem oraz aktami administracyjnymi sprawy doręczone zostały organowi 5 września 2018 r. Termin załatwienia sprawy upłynął zatem 5 grudnia 2018 r. Mimo to Prezydent m.st. Warszawy nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym orzeczeniem. W wyniku zaś wniesionej skargi wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 173/19 Sąd wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 zł w związku z niewykonaniem ww. wyroku.
Podkreślić należy, że z analizy akt administracyjnych przekazanych do Sądu wynika, że po otrzymaniu prawomocnego wyroku z 8 czerwca 2018 r. organ podejmował działania mające na celu zgromadzenie koniecznego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia, które w szczególności związane były ze skomplikowanym stanem geodezyjno-prawnym nieruchomości. Jak wynika z akt 27 września 2019 r. zlecono m.in. wykonanie kolejnej opinii geodezyjnej dotyczącej nieruchomości (wcześniejsze zlecane były m.in. w 2016 r. i 2018 r.). Stosowna opinia sporządzona została 14 listopada 2019 r. Następnie szereg kierowanych do różnych podmiotów i organów wystąpień związany był z przedstawionymi do akt dodatkowymi opiniami biegłych, sporządzonymi opiniami uzupełniającymi, a także toczącymi się postępowaniami, w tym o charakterze cywilnoprawnym. Nie ulega jednak wątpliwości, że sprawa o przyznanie odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość nadal nie została załatwiona.
Organ mimo wcześniejszego wyroku wymierzającego grzywnę nadal nie wydał stosownego rozstrzygnięcia. Spełnione zatem zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 P.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Stosownie natomiast do art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego wyrokiem z 8 czerwca 2018 r. terminu na załatwienie sprawy, uwzględniając, że ww. wcześniejszym wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. wymierzono Prezydentowi grzywnę w wysokości 500 zł w związku z niewykonaniem wyroku, mając jednocześnie na uwadze skomplikowany stan geodezyjno-prawny nieruchomości, Sąd uznał, że kolejna grzywna w wysokości 5000 zł jest adekwatną sankcją za niewykonanie przedmiotowego wyroku. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., spełniając funkcję represyjno – dyscyplinującą. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie wymierzenia grzywny w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym.
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z 8 czerwca 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności fakt, że sprawa z wniosku o przyznanie odszkodowania - mimo wcześniejszego wyroku wymierzającego grzywnę – nie została przez organ załatwiona i wyznaczony ww. wyroku termin został znacznie przekroczony. Istotne przy tym jest – jak wskazano wyżej - że po wpłynięciu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, co miało miejsce 5 września 2018 r., czynności mające na celu zakończenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia podejmowane były sporadycznie, w dużych odstępach czasu. Większość działań skupiała się w istocie na kwestii sporządzonych i przedstawionych do akt opiniach geodezyjnych. Podkreślić przy tym trzeba, że okoliczności usprawiedliwiających bezczynność organu po wydaniu ww. wyroku nie stanowią podnoszone w odpowiedzi na skargę twierdzenia dotyczące konieczności gromadzenia materiału dowodowego, charakter i stopień skomplikowania sprawy, czy też aktywność procesowa stron. Nie ulega wątpliwości, że sprawa z wniosku o przyznanie odszkodowania toczy się od sierpnia 2009 r. i od ponad 4 lat prawomocny wyrok Sądu nie został wykonany.
Sąd uznał ponadto, że w sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a. Zauważyć należy, że suma pieniężna, określona w powołanym przepisie jest stosowana w sytuacjach wyjątkowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego.
W ocenie Sądu okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 2000 zł jako zadośćuczynienie za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze stan sprawy, czas trwania postępowania oraz fakt, że sprawa wniosku o ustalenie odszkodowania mimo wcześniejszego wyroku wymierzającego grzywnę nie została załatwiona. Istotne jest też, że zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 154 § 1, § 2, § 6 i § 7 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach (na które składają się 200 zł wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika) orzeczono na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).