Uzasadnienie
Decyzją z 10 listopada 2021 r. nr SKO.4000-1567/2020 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach (dalej jako organ/kolegium) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce (dalej jako organ I instancji) z 30 września 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania M. M.(dalej także jako skarżąca) świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej jako ustawa). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w pkt 1-4 wskazanego przepisu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dodatkowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienione są w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1 ww. przepisu) lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2 ww. przepisu). Z kolei przesłanki negatywne wymienione są w art. 17 ust. 5 pkt ustawy który przewiduje, że świadczenie nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (pkt 1 lit. a ww. przepisu).
Organ podał, że w niniejszej sprawie skarżąca wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem – A. R., zaliczonym do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z ustaleń organu I instancji wynika, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z 12 kwietnia 2017 r. nr SP5/3831757/1 skarżącej przyznano świadczenie przedemerytalne.
W ocenie organu fakt, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem, jak również fakt, że jako małżonka jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego są w sprawie niesporne. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji podniósł, że w sprawie nie wykazano, aby niepełnosprawność A. R. powstała do ukończenia przez niego 18 roku życia lub do ukończenia 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, przez co nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy a ponadto skarżący pobiera emeryturę, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji kolegium wskazało, że wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt I 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Wyrok ten ma charakter zakresowy, co oznacza że nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, rodzi jednak obowiązek takiej jego wykładni, aby jej rezultat nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych rezultatem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność rozpatrywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia z pominięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy.
Tym samym w ocenie kolegium stanowisko organu I instancji w zakresie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy nie jest poprawne. Jednocześnie organ zauważył, że skarżąca ma przyznane prawo do świadczenia przedemerytalnego, co stanowi przesłankę negatywną przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Kolegium podniosło przy tym, że jest świadome linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalno-rentowym osoba uprawniona powinna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń i pogląd ten podziela, jednak skarżąca do wniosku wszczynającego postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie załączyła dowodu potwierdzającego zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego oraz decyzji o wstrzymaniu jego wypłaty.
W świetle powyższego organ uznał, że skarżąca ani na etapie wniosku ani odwołania nie podjęła przed organem emerytalno-rentowym czynności mających na celu zawieszenie prawa do świadczenia przedemerytalnego, w związku z czym na obecnym etapie postępowania występuje przesłanka negatywna przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, co musiało skutkować wydaniem decyzji odmownej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna świadczenia przedemerytalnego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych, ponadto o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stan faktyczny ustalony w sprawie nie był kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Stanowisko organu II instancji w zakresie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do osób do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje jako własne. Żadnych wątpliwości nie budzi również fakt, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy nie ma możliwości pobierania przez osobę uprawnioną jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego i emerytalno-rentowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ opowiedział się za taką wykładnią powyższego przepisu, która dopuszcza możliwość wyboru przez osobę uprawnioną jednego z przysługujących jej świadczeń, prezentując obszerną argumentację na poparcie tego poglądu. Stanowisko kolegium we wskazanym zakresie wraz z przedstawioną argumentacją Sąd także podziela i przyjmuje jako własne, bez konieczności jej powtarzania.
Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy podstawą do odmowy przyznania świadczenia może być fakt, że na dzień złożenia wniosku skarżąca nie przedłożyła decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organu.
W ocenie Sądu nie można oczekiwać od strony, aby już w momencie występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przedłożyła decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego. Zawieszenie prawa do emerytury wywołuje dla strony daleko idące skutki, gdyż w efekcie strona nie otrzymuje świadczenia które do tej pory otrzymywała, a jednocześnie nie ma pewności, że otrzyma świadczenie pielęgnacyjne. Wobec istniejących rozbieżności zarówno w praktyce organów jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do sposobu rozstrzygania spraw w przypadku kolizji praw do konkurencyjnych świadczeń, istotnego znaczenia nabiera przewidziany w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tak aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz przewidziany w art. 79a kpa obowiązek wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Organy powinny zatem poinformować skarżącą o możliwości złożenia przez nią wniosku o zawieszenie świadczenia przedemerytalnego i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia przedemerytalnego, stosując przy tym odpowiednio art. 24a ust. 1-3 ustawy. Taka informacja, co warto podkreślić, powinna być udzielona stronie wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że spełnione pozostają wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie tego wniosku, wyłącznie jedyną przeszkodą jest fakt pobierania świadczenia przedemerytalnego. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych, przy czym konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19).
Jak wynika z akt sprawy, organy obu instancji na żadnym etapie postępowania nie informowały skarżącej o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie świadczenia przedemerytalnego i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co stanowi naruszenie art. 8, 9 i 79a kpa. W konsekwencji wyciągnięcie negatywnych konsekwencji z faktu, że skarżąca nie zawiesiła prawa do świadczenia przedemerytalnego jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz wydanie decyzji odmownej pomimo zaniechania obowiązku informacyjnego stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.
Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 135 ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zwrot kosztów sądowych nastąpił na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c w rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800). Na koszty sądowe składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego i wezwania jej do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by skarżąca nie pozostała (a przez to także jej niepełnosprawny mąż) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa, tj. wobec wniosku skarżącej oraz braku sprzeciwu organu.