Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr SKO/I/I/1328/2022 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania D. D. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na A. D. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
D. D. [...] czerwca 2022 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem A. D., który posiada orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane przez lekarza rzeczoznawcę KRUS [...] stycznia 2021 r. Daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie da się ustalić.
Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, że z załączonego do wniosku orzeczenia nie wynika, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, (art. 17 ust. 1b). D. D. posiada prawo i pobiera emeryturę. Tym samym organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni zostały spełnione negatywne przesłanki w związku z ustalonym prawem do emerytury.
D. D. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie rozpoznając sprawę wskazało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Kolegium nie w pełni podziela przyjęte stanowisko organu I instancji w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1 b i art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615) i zaznaczył, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał wskazał, iż zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjnego w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia.
SKO w Ciechanowie na poparcie stanowiska przytoczyło stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślając, że jest ono jednolite.
Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, że D. D. opiekuje się niepełnosprawnym mężem, jednak bezsprzecznym jest, że jest ona emerytką i pobiera emeryturę z KRUS otrzymaną z racji osiągnięcia wieku emerytalnego. Fakt ustalenia prawa i pobierania emerytury wyklucza zatem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Kolegium wskazało, że orzecznictwo ww. kwestii nie jest jednolite, znane są wyroki sądów administracyjnych wskazujące na fakt możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, ale wyroki te dotyczą jednostkowych spraw i nie mogą stanowić podstawy do wydania innego orzeczenia niż organ I instancji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Kolegium, brak jest więc podstaw prawnych, uzasadniających "uzupełnienie" woli ustawodawcy poprzez przyznanie uprawnień, które nie zostały przewidziane w przepisach prawa.
Organ wskazał ponadto, że świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane do tych opiekunów, które z uwagi na zakres sprawowanej opieki muszą zrezygnować z pracy zarobkowej. Przyznawane świadczenie stanowić ma rekompensatę za utracony zarobek w związku z rezygnacją z pracy. Państwo w ten sposób wynagradza opiekunów, którzy nie mogą wykonywać pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej.
D. D. przebywa na emeryturze przyznanej przez KRUS od osiągnięcia wieku emerytalnego czyli od około 10 lat i jak wynika z akt sprawy nie podejmowała żadnego dodatkowego zatrudnienia. Natomiast niepełnosprawność męża ustalona została w styczniu 2021 r., a jak wynika z wywiadu środowiskowego chorobę Parkinsona zdiagnozowano u męża w 2018 r., a w kwietniu 2020 r. przeszedł udar mózgu i od tego czasu skarżąca opiekuje się mężem, na której, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża, zatem nie zrezygnowała z pracy aby zająć się chorym mężem i nie utraciła żadnego zarobku, bowiem od czasu otrzymania emerytury nie podejmowała żadnego dodatkowego zatrudnienia, nawet przed choroba męża. Przepis art. 17 ust. 1 wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ powołał ponadto ustawę z dnia 15 grudnia 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.U. z 2021r. po. 2314), którą przyjęto rozwiązanie o wyrównaniu świadczeń emerytalnych do wysokości kwoty świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby uprawnionej do wcześniejszej emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 149), w kwocie niższej niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, pod warunkiem, że w dalszym ciągu sprawuje opiekę nad dzieckiem, z tytułu opieki nad którym nabyła prawo do wcześniejszej emerytury. Decyzje w sprawie świadczenia wyrównawczego wydaje i świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inne organy emerytalno-rentowe, które wypłacają świadczenie emerytalno-rentowe.
Natomiast w przypadku sprawowania opieki nad osobą dorosłą, której niepełnosprawność powstała w wieku późniejszym, nadal pozostał przepis który wskazuje, że w przypadku pobierania emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Osoby takie nie rezygnują lub też nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej.
Kolegium podkreśliło, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową i organ nie ma możliwości przyznania świadczenia biorąc pod uwagę sytuację wnioskodawcy.
D. D. wniosła skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że jest ona wadliwa. Skarżąca opisała trudną sytuację materialną i zdrowotną podkreślając, że otrzymywana przez nią emerytura rolnicza jest bardzo niska, zaś świadczenie pielęgnacyjne jest dużo wyższe, co było główną podstawą wystąpienia z wnioskiem i złożenia skargi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności w treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Zdaniem Sadu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stanowisko organu II instancji w zakresie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia znajduje oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2012 r. sygn. akt K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę także podziela i przyjmuje jako własne.
Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy fakt że osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przysługuje prawo do emerytury jest podstawą do odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej ustawa). Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Kolegium przyjęło, że fakt ten jest wystarczający do wydania decyzji odmownej.
Zdaniem Sądu zauważyć jednak należy, że jakkolwiek w procesie wykładni przepisów prawa dyrektywy językowe mają znaczenie podstawowe, to proces wykładni nie może się ograniczać tylko do nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie dyrektyw celowościowych, systemowych i funkcjonalnych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w sytuacji, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych ustaleń (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09). Dzieje się tak ponieważ tekst prawa powinien być interpretowany w taki sposób, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz dlatego, że ustalenie znaczenia przepisu nie może pomijać jego celu i roli społecznej.
Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura.
Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Obecnie sytuacja uległa zmianie, na skutek kolejnych waloryzacji świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2119 złotych.
Z treści skargi wynika, że skarżąca otrzymuje emeryturę w wysokości 1260 zł.
Odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego emeryturę w wysokości zdecydowanie niższej niż wnioskowane świadczenie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Wykładania taka narusza bowiem fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Ponadto należy zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje oznacza, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Mając na uwadze prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wywiódł, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powyższego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Jakkolwiek bowiem emerytura, choć jest prawem niezbywalnym, może być zawieszona na wniosek emeryta. Zawieszenie prawa do emerytury skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, co doprowadzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższy pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy czy art. 96 ustawy o emeryturach) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę powyższe rozważania, w świetle powołanych zasad konstytucyjnych uznać należy, że przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Tym samym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury.
Wobec powyższego obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 k.p.a. obowiązku organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.
Ponadto z treści art. 79a kpa stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Naruszenia tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.
Sąd dostrzega, że w ostatnich latach w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany był odnotowany przez Kolegium pogląd, że treść art.17 ust.5 pkt.1 lit.a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielić należy jednak stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19., że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art.17 ust.3 ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
W dalszym toku postępowania organ poinformuje skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwie ją do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Uwzględni ponadto, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także niepełnosprawny mąż) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.