Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2019r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].
Po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej skarżący) Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte z wniosku A. K. z [...] stycznia 2019 r. o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obr. [...], stanowiącej własność Gminy [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta [...]. Nieruchomość została nabyta przez Gminę [...] na podstawie aktu notarialnego Rep A nr [...] z dnia [...] lutego 1986 r.
W dalszej części uzasadnienia organ przypomniał, że zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 216 ustawy przyjmuje zasadę, iż do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie wymienionych w tym artykule przepisów stosuje się obecnie obowiązującą ustawę o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ma na celu ujednolicenie zasad i trybu zwrotu nieruchomości w enumeratywnie wymienionych przypadkach. Organ podkreślił, że przepis ten konstytuuje wszystkie możliwe formy odjęcia prawa własności nieruchomości, na podstawie których przysługuje roszczenie o zwrot. Powyższe przepisy mają zastosowanie jedynie wówczas, kiedy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa miało formę administracyjną.
Natomiast w niniejszej sprawie nabycie nieruchomości na rzecz Gminy nastąpiło na mocy dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, której zakres przedmiotowy regulują przepisy prawa cywilnego. Nie nastąpiło wywłaszczenie - nabycie nieruchomości w trybie administracyjnym, które jest podstawą w zakresie formułowania ewentualnego roszczenia zwrotowego do właściwego organu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych przyczyn organ odwoławczy uznał że rozstrzygnięcie Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Józefowie przy ul. [...] jest zasadne i prawidłowe.
Skargę na powyższą decyzję wniósł A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
art. 142a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99; dalej: "u.g.g."), poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie nie nastąpiło nabycie Nieruchomości (wywłaszczenie) w trybie administracyjnym, które jest podstawą do formułowania zasadnego roszczenia zwrotowego, podczas gdy nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa zgodnie z trybem określonym w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości tj. poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z uwagi na fakt zawarcia takiej umowy, wydanie decyzji administracyjnej nie było konieczne. Okoliczność zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej nieruchomości Skarżącego nie oznacza jednak, że w sprawie nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości w ww. trybie.
Nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa za pomocą innej formy niż decyzja administracyjna, w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 142a u.g.n. nie pozbawia Skarżącego możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który powinien być merytorycznie oceniony przez właściwy do tego organ administracji;
art. 142a oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 53 u.g.g poprzez zignorowanie przez organ II jak i I instancji ww. przepisów prawa materialnego, co spowodowało, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotną wadą naruszenia prawa. Wojewoda Mazowiecki przyjął, że zwrot nieruchomości jest możliwy wyłącznie w przypadku nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w trybie decyzji administracyjnej. Prawidłowe zastosowanie przez organ wskazanych przepisów musiałoby bowiem prowadzić do odmiennych rozstrzygnięć, gdyż art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 142a u.g.n. wskazują także na formę wywłaszczenia dokonywaną w oparciu o cywilnoprawne (umowne) nabycie nieruchomości.
Tym samym, nie można zaaprobować w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, przy wydaniu której organy administracji publicznej nie zastosowały przepisów prawa materialnego mających decydujący wpływ na wynik prowadzonej sprawy.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 6 k.p.a. poprzez brak działania organów administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu na podstawie i w granicach prawa, skoro Wojewoda Mazowiecki w sposób nieuprawniony nie dokonał zastosowania w skarżonej decyzji normy prawnej dekodowanej na podstawie przepisów prawa materialnego: art. 142a oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 53 u.g.g, które jako przepisy powszechnie obowiązującego prawa organy miały obowiązek zastosować. Brak zastosowania w sprawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, stanowić może o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] i stanowi wystarczającą podstawę do eliminacji z obrotu prawnego wydanego rozstrzygnięcia;
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, koniecznego do oceny możliwości wszczęcia postępowania zwrotowego. Zarzut ten dotyczy w szczególności pisma Zastępcy Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r., a więc jeszcze z okresu przed zawarciem umowy cywilnoprawnej zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, która to została zawarta w dniu [...] lutego 1986 r. W treści tego pisma wskazano, że dotyczy ono sprzedaży Nieruchomości w trybie wykupu cywilnoprawnego na cel społeczny - [...].
Co więcej, w pkt 2 tego pisma przyjęto, że właściciel wyraził w dniu [...] lipca 1985 r. pisemną zgodę na sporządzenie umowy kupna-sprzedaży. Pismo stanowi bezsprzeczny dowód, iż umowa sprzedaży Nieruchomości została przeprowadzona w trybie art. 53 u.g.g., tj. stanowiła ona etap postępowania wywłaszczeniowego. Prawidłowa ocena przez organy administracji tego dokumentu, powinna skutkować wszczęciem postępowania zwrotowego i merytoryczne zbadanie złożonego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości;
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Wojewoda [...] przedstawił lakoniczne uzasadnienie wydanego przez siebie rozstrzygnięcia, w którym to pominął takie kwestie jak zebrane dowody w sprawie mające wpływ na wynik postępowania oraz nie zastosował przepisów rangi ustawowej, do czego na podstawie art. 6 k.p.a. był zobligowany.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
W badanej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zgodnie z którą przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy swoim zakresem obejmuje nie tylko nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, ale też i formę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest to że nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działki [...] i [...] obr. [...], o których zwrot ubiega się skarżący, zostały sprzedane Gminie [...] w formie umowy cywilnoprawnej w dniu [...] lutego 1986r., a zatem w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie, czy nieruchomości zostały nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), co do zasady, nieruchomości niestanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej miały być nabywane w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. W myśl art. 13 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (ust.1). Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych (podkreślenie Sądu) w tym celu na własność Państwa (...) (ust. 2).
Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, zaś w art. 53 ust. 1 zastrzeżono, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze porozumienia stron. Z kolei w art. 54 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazano, że do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Z tego względu nie można w kontekście art., 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości.
Niewątpliwie nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd była to umowa szczególna, zawarta w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie była to umowa w pełni dobrowolna, gdyż jej alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości.
Zdaniem Sądu, z tych powodów niewątpliwie umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] lutego 1986 r. zawarta w przedmiotowej sprawie, pomiędzy T. K. a działającym w imieniu Skarbu Państwa Kierownikiem Referatu Geodezji, Gospodarki Gruntami, Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w [...] występującym z upoważnienia Naczelnika Miasta [...], została zawarta na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W akcie notarialnym z dnia [...] lutego 1986 r., brak jest jednak jakiekolwiek informacji że umowa sprzedaży nieruchomości ma związek z ewentualnym wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Umowa ta nie zawiera przy tym w swej treści żadnych postanowień wskazujących na to, że Skarb Państwa nabył tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bez znaczenia przy tym pozostaje zapis zawarty w piśmie zastępcy Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. o zakupie tej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej z przeznaczeniem na cel publiczny – budowę przedszkola. Z pisma tego nie wynika bowiem, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przedmiotowy teren miałby zostać wywłaszczony.
Za niezasadne i gołosłowne należy przyjąć również twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, że zgoda ówczesnego właściciela z dnia [...] lipca 1985 r. na sprzedaż nieruchomości była poprzedzona rokowaniami na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie prowadzenia rokowań na tej podstawie. Dowodów takich nie przedstawił również skarżący.
O dobrowolności zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa może świadczyć natomiast konieczność ponoszenia stałych nakładów remontowych na budynek posadowiony na nieruchomości (obciążenie hipoteczne budynku związane z ponoszonymi kosztami), jak również zawarty w piśmie z dnia [...] października 1984r. (k.31 akt adm.) wniosek T. K. o wykupienie przedmiotowego budynku z funduszu Skarbu Państwa z uwagi na brak środków pozwalających mu na utrzymanie budynku.
Z tych przyczyn prawidłowo organy administracji uznały, że nieruchomość została nabyta w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, nie zaś umowy zawartej w toku postępowania wywłaszczeniowego. Jak zasadnie wskazały organy art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujący instytucje zwrotu nieruchomości nie mógł być podstawą do żądania zwrotu nieruchomości w niniejszej sprawie..
Prawidłowe jest zatem stanowisko organów administracji co do bezprzedmiotowości postępowania o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 105 kpa.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.