Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i T. J., uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] września 2008 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w prawo własności. Jednocześnie działając na podstawie art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. nr 175, poz. 1459 ze zm.) Kolegium odmówiło nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. K. i T. J. w dniu 23 października 2002 r. złożyli do Prezydenta W. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. nr 120, poz. 1299 ze zm.) opisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha.
Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...] opisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w prawo własności. W uzasadnieniu organ zauważył, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175 z 2005 r., poz. 1459 ze zm.). Z dniem wejścia w życie tej ustawy zgodnie z art. 9 straciły moc przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.), a zgodnie z art. 8 do spraw wszczętych na podstawie ustaw o których mowa w art. 9 i nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
Organ wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi lub garażami bądź przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę i nieruchomości rolne.
Prezydent W. ustalił, że grunt położony przy ul. [...] nie spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy z uwagi na zrealizowany na niej inny niż wskazany w tym przepisie rodzaj zabudowy. Ponadto nie została również spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1a pkt 1 ww. ustawy ze względu na to, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste aktem notarialnym rep. A nr [...] w dniu [...] listopada 1995 r., a zatem została ona oddana w użytkowanie wieczyste po dniu 5 grudnia 1990 r. Ponadto organ zaznaczył, że nie został spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1a pkt 2 ze względu na to, że podstawa prawna decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości to jest art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy została uznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako wadliwa i tym samym decyzja Burmistrza Dzielnicy W. z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] została uznana za decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
Reasumując organ pierwszej instancji uznał, że brak jest przesłanek do zastosowania art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] przez K. i T. J. Od powyższej decyzji K. i T. J. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] września 2008 r., nr [...] oraz orzekło o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ zauważył, że art. 5 ustawy wyodrębnia dwie kategorie użytkowników wieczystych uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność.
Pierwsza z nich to kategoria osób uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia, czyli takie którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Organ podkreślił, że nieruchomości te były oddawane w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Drugą kategorią osób uprawnionych do niepłatnego przekształcenia są osoby, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Kolegium podkreśliło również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu z 2005 r. tylko spadkobiercy lub inni następcy prawni pod tytułem ogólnym nabywają uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność. W orzecznictwie podkreślone zostało również, że celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowej zamiany praw własności na słabsze prawo użytkowania wieczystego, celu tego nie można zrealizować wobec osoby, która użytkowanie wieczyste nabyła później w drodze czynności prawnej.
Organ odwoławczy zauważył, że K. i T. J. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 2002 r., Rep. A nr [...] nabyli od A. K. i jego żony E. K. część nieruchomości i stali się użytkownikami wieczystymi na zasadach wspólności ustawowej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...].
Zdaniem Kolegium, skoro skarżący nie są spadkobiercami byłych właścicieli to zgodnie z art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.) nie przysługuje im prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Kolegium zauważyło, że tej właśnie kwestii nie rozważyły jak dotąd organy orzekające zarówno pierwszej jak i drugiej instancji choć jest to zagadnienie o zasadniczym znaczeniu dla sprawy. W ocenie organu odwoławczego, brak jest zatem postaw do badania prawidłowości nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, gdyż nie jest to istotą przedmiotowej sprawy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. K. i T. J. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W skardze skarżący zarzucili organowi błędna wykładnię art. 5 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP i pominięcie, że wskazana wyżej ustawa daje możliwości nieodpłatnego przekształcenia wszystkim następcom prawnym, bez względu na rodzaj następstwa prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 765/09 oddalił skargę K. i T. J. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd zauważył, że sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej poddanej jego kontroli był uzależniony od wyników wykładni art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do zasady za opłatą, co wynika z art. 4 tej ustawy. Wyjątkowo w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych o których mowa w art. 1 i art. 1a albo ich następców prawnych przekształcenie to następuje nieodpłatnie o czym stanowi art. 5 ustawy, wobec tego uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia przysługuje wyłącznie osobom będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości niezależnie od jej przeznaczenia jeśli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sąd zauważył również, że skarżący niewątpliwie nie należą do kategorii osób wymienionych w art. 1 ust 1a ustawy co nie przesądza jeszcze o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Konieczne jest także dokonanie oceny stanowiska organu co do braku następstwa prawnego po stronie skarżących, gdyż art. 5 ustawy odnosi się także do tej kategorii podmiotów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Kolegium zgodnie z którym tylko następcom prawnym pod tytułem ogólnym byłych użytkowników wieczystych wymienionych w art. 1 ust. 1 a ustawy przysługuje prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Sąd zauważył również, że istota zwolnienia z obowiązku opłaty za przekształcenie osób, którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów lub na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma zawiązek ze szczególną sytuacją tych osób, które utraciły prawo własności nieruchomości i przyznanie tym osobom możliwości nieodpłatnego nabycia prawa własności stanowi swoistą rekompensatę i przywrócenie pierwotnego stanu prawnego bez dodatkowych nakładów.
Ponadto Sąd zaznaczył, że zwolnienie wyłącznie osób wymienionych w art. 1 ust. 1 a ustawy i ich następców prawnych pod tytułem ogólnym z obowiązku ponoszenia opłat za przekształcenie nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z zasadami państwa prawnego lub zasadą równości. Następcy prawni pod tytułem ogólnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 a ustawy znajdują się w podobnej sytuacji do tych osób. Wobec tego nie może budzić wątpliwości objęcie takich następców prawnych dyspozycją art. 5 ustawy. Nie można takiego podobieństwa dostrzec w przypadku nabywcy prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży.
Sąd zaznaczył również, że nie jest uzasadnione prezentowanie stanowiska, że następcą prawnym w rozumieniu art. 5 tej ustawy jest także osoba, która na podstawie umowy sprzedaży nabyła prawo użytkowania wieczystego od osoby wymienionej w art. 1 ust. 1 a ustawy. Istota art. 5 ustawy nie wskazuje na zasadność rozszerzenia zakresu podmiotowego zwolnienia, a więc dalszego naruszenia zasady odpłatności przekształcenia następców prawnych pod tytułem szczególnym. Ostatecznie zatem istnieją wystarczające podstawy do odstąpienia od reguły nakazującej nadawanie tym samym zwrotom w ramach jednego aktu prawnego tego samego znaczenia.
Wobec tego pojęcie "następcy prawnego" o którym mowa w art. 5 ustawy należy wykładać w sposób szczególny i uznać, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji syngularnej dotychczasowego użytkownika wieczystego. Rozszerzenie zakresu zwolnienia na osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży stanowiłby niczym nieuzasadniony i nie znajdujący żadnej podstawy przywilej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 765/09 T. J. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 128/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd wskazał, że złożony przez K. i T. J. wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie określał czy przekształcenie to ma mieć formę nieodpłatną, czy też odpłatną. Sąd zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wbrew wnioskowi, który nie określał czy chodzi o odpłatne, czy też nieodpłatne przekształcenie ograniczyło rozpoznanie sprawy do czego nie było uprawnione. Ta sytuacja doprowadziła do tego, że nadal nie został rozpoznany wniosek o przekształcenie odpłatne.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, a zawężając żądanie wniosku i orzekając w niepełnym zakresie zmienił jego zakres przedmiotowy pozbawiając tym samym stronę możliwości ewentualnego zaskarżenia orzeczenia także w części odpłatnego przekształcenia.
NSA zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie odniósł się w ogóle do tej kwestii, a tym samym nie zwrócił uwagi, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie został rozpatrzony przez organ w całości. Sąd ten zauważył, że rozważenia wymaga interpretacja art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zwłaszcza sprecyzowania czy należy pod tym pojęciem rozumieć osoby, które w prawo użytkowania wieczystego weszły w drodze sukcesji uniwersalnej na przykład dziedziczenia, czy też również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym tzw. sukcesji syngularnej w drodze umowy.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony przez Sąd w zaskarżonym wyroku odnośnie tego, że pojęcie następcy prawnego w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy rozumieć w sposób szczególny poprzez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji syngularnej. Zbywca prawa użytkowania wieczystego powoływał się na przepisy dekretu warszawskiego, jednak dla osób, które utraciły własność nieruchomości w drodze dekretu warszawskiego byłaby to swojego rodzaju rekompensata za mienie utracone. Przymiotu takiego nie posiada natomiast następca prawny pod tytułem syngularnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze - wynikające z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - związanie Sądu wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę dla rozpoznania wniosku K. i T. J. z dnia 21 października 2002 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. nr 175, poz. 1459 ze zm.). Powołana ustawa przewiduje możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w formie odpłatnej jak i nieodpłatnej.
Poza sporem jest to, że wniosek K. i T. J. nie określał w swej treści, czy wnioskodawcy domagają się uwłaszczenia za odpłatnością, czy poprzez przekształcenie nieodpłatne.
W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie mając ku temu podstaw, ograniczyło rozpoznanie wniosku do kontroli przesłanek nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Tymczasem w sprawach wszczynanych na wniosek organ prowadzący postępowanie jest niewątpliwie związany zakresem sprawy określonym we wniosku strony, tym samym nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie ma wątpliwości, co do zakresu żądania podania powinien z urzędu podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie tej kwestii, co wynika z przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa.
Tym samym organ drugiej instancji, w sytuacji, gdy wniosek zawierał ogólne żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przed wydaniem decyzji winien wyjaśnić zakres żądania wniosku. Zawężając zaś żądanie wniosku i orzekając jedynie w zakresie nieodpłatnego uwłaszczenia Kolegium zmieniło jego zakres przedmiotowy czym pozbawiło stronę możliwości ewentualnego zaskarżenia orzeczenia także w części odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a ponadto nie rozpatrzyło wniosku w całości.
Wobec tego Sąd uznał, że decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 128/10 stwierdził, że pojęcie "następcy prawnego" użyte w przepisie art. 5 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy rozumieć w sposób szczególny poprzez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji syngularnej, a więc nabywcy prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umowy cywilnoprawnej, jakimi w niniejszej sprawie są skarżący.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśni, czy wniosek K. J. i T. J. z dnia 21 października 2002 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dotyczył przekształcenia zarówno za odpłatnością jak i nieodpłatnego. Po wyjaśnieniu tej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpozna wniosek mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Jeżeli okaże się, że skarżący domagają się również przekształcenia prawa użytkowania przedmiotowego gruntu w prawo własności za odpłatnością Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy rozpatrywaniu sprawy weźmie pod uwagę zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., I OSK 128/10 pogląd o wątpliwym zastosowaniu w sprawie o przekształcenie przepisów dekretu [...], na które powoływał się zbywca prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżących.
Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.