Uzasadnienie
K. S. i B. S. skargą z 27 października 2020 r. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o:
- 1) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 2) przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
- 4) przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
- - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 831/15.
Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. hip. "W byłej wsi [...] ", [...] - działki nr [...] i [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi 15 czerwca 2016 r. Zatem trzymiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 15 września 2016 r.
Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli, że ww. termin nie został przez Prezydenta [...] dochowany, a postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone do dnia wniesienia niniejszej skargi. Z akt sprawy wynika również, iż organ zebrał kompletny materiał dowodowy i pozostaje mu jedynie zlecenie wykonania operatu szacunkowego nieruchomości.
Ponadto pięciokrotnie już wzywali organ do wykonania prawomocnego wyroku i wydania w sprawie decyzji - z czego ostatnie wezwanie zostało skierowane w dniu [...] lutego 2020 r. Jednakże żadne z dotychczasowych wezwań nie odniosło skutku - bowiem do dnia wniesienia niniejszej skargi nie został rozpoznany wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Dodali, że organ zignorował również wydanie czterech kolejnych prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
- 1. wyroku z 21 lutego 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 63/17, wymierzającego grzywnę w wysokości 500 złotych,
- 2. wyroku z 29 listopada 2017 roku, sygn. akt I SA/Wa 1663/17, wymierzającego grzywnę w wysokości 1500 złotych,
- 3. wyroku z 24 lipca 2018 roku, sygn. akt I SA/Wa 870/18, wymierzającego grzywnę w wysokości 3 000 złotych oraz przyznającego od organu na rzecz K. S. i B. S. kwotę po 500 zł dla każdego z nich,
- 4. wyroku z 28 maja 2019 roku, sygn. akt I SA/Wa 202/19, wymierzającego grzywnę w wysokości 5 000 złotych oraz przyznającego od organu na rzecz K. S. i B. S. kwotę po 2000 zł dla każdego z nich.
Stwierdzili również, że wysokość wymierzanych grzywien jest obiektywnie zbyt niska - zatem obecnie wymierzona Prezydentowi [...] grzywna powinna być wymierzona w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Następnie podkreślili, iż ograniczenie się przez Sąd wyłącznie do wymierzenia grzywny będzie niewystarczającym środkiem prewencyjno-represyjnym i nie będzie w istocie stanowić żadnej dolegliwości finansowej dla organu. Taką funkcję spełni dopiero uwzględnienie żądania przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Dodali, że zasądzona suma pieniężna może się okazać skuteczna dopiero w przypadku jej znaczącego podwyższenia - co będzie stanowiło dla organu realną i dolegliwą karę. Nadto, ten rodzaj środka dyscyplinującego ma szczególny charakter i pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, stanowiąc realną dla organu dolegliwość finansową, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną, będąc dla nich swoistym zadośćuczynieniem za wszelkie dolegliwości i niedogodności związane z opieszałością organu w rozpoznaniu tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie oraz o nierozpoznawanie sprawy w trybie uproszczonym.
Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.). Z dniem wejścia w życie dekretu grunty nieruchomości w. - w tym grunt ww. nieruchomości
- - przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa.
Przed Prezydentem [...] prowadzone jest obecnie postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej W. przy ulicy [...] ozn. hip. "W byłej wsi [...] ", [...] - działki nr [...] i [...].
Kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte ww. dekretem reguluje obecnie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., lub za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Jednocześnie organ wskazał, że ostateczną decyzją z [...] lutego 1968 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] przyznało odszkodowanie za działkę nr [...] z nieruchomości "[...] " o powierzchni [...] m2. Zatem w zakresie działki oznaczonej nr [...] skarga jest całkowicie bezzasadna - bowiem w tym zakresie odszkodowanie zostało już przyznane.
Następnie Prezydent podniósł, że obecnie trwa analizowanie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a także gromadzenie dodatkowego materiału dowodowego. Przede wszystkim konieczne jest sporządzenie przez biegłego z zakresu geodezji rozliczenia dawnej nieruchomości w obecnych działkach ewidencyjnych. Podjęto już czynności zmierzające do uzyskania tej opinii.
Ponadto organ na bieżąco podejmuje czynności niezbędne do zakończenia postępowania i wydania ostatecznego rozstrzygnięcia - które będzie zgodne z przepisami prawa, stanem faktycznym i prawnym. Z akt sprawy wynika, że w ostatnim czasie podjęto czynności celem uzyskania: informacji, czy przedmiotowa nieruchomość została objęta umowami indemnizacyjnymi z państwami trzecimi, odpisu z księgi wieczystej dawnej nieruchomości, zdjęć lotniczych nieruchomości. Wszystkie te dokumenty są niezbędne do ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 215 u.g.n.
Jednocześnie wskazać należy, że materia dotycząca orzekania przez organ na podstawie art. 215 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami i art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] jest materią skomplikowaną i trudną, a wydanie decyzji ostatecznej wymaga zgromadzenia i dogłębnej analizy materiału dowodowego, co musi trwać dłużej niż przy niektórych innych postępowaniach administracyjnych. Waga tych spraw, ich złożony charakter oraz stopień skomplikowania stanów faktycznych, które powinny być dokładnie i rzetelnie ustalone, wymagają wielu dokładnych czynności, co skutkuje długotrwałością działań niezbędnych w toku postępowania.
Nie bez znaczenia dla terminu rozstrzygnięcia sprawy była również sytuacja epidemiczna w kraju związana z pandemią COVID-19, która spowodowała opóźnienia nie tylko w uzyskaniu niezbędnych dokumentów od innych podmiotów, ale także zmusiła organ do przeorganizowania pracy - między innymi do wprowadzenia pracy zdalnej. Sytuacja ta spowodowała także czasowe nieobecności referentów związane z koniecznością skorzystania przez część pracowników z zasiłku opiekuńczego czy zwolnień lekarskich.
Na zakończenie organ stwierdził, że skomplikowanie i złożoność sprawy sprawiają, iż rozpoznanie podania i wydanie decyzji nie może nastąpić w czasie tak krótkim, jak oczekiwałyby strony. Pominięcie koniecznych wyjaśnień czy rezygnacja ze zgromadzenia dodatkowych dowodów mogłoby odbić się na prawidłowości i zgodności z prawem wydawanej decyzji administracyjnej.
Mając na uwadze powyższe uznał, iż skarga jest nieuzasadniona.
Do dnia 28 stycznia 2021 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny.
Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a..
Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 831/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] ozn. hip. "W byłej wsi [...] ", [...] - działki nr [...] i [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 15 czerwca 2016 r. - zatem wyznaczony termin upłynął w dniu 15 września 2016 r.
Następnie na skutek złożonych skarg na niewykonanie ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie czterokrotnie już wymierzał Prezydentowi [...] grzywnę.
Zatem niekwestionowaną okolicznością jest fakt, że do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie - mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku, oraz mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie czterokrotnie wymierzał Prezydentowi [...] grzywnę - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej.
Skoro zaś Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 24 marca 2016 r., sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania.
W przedstawionych okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent został już czterokrotnie ukarany grzywną, która to sankcja jednak nie przyniosła skutku w postaci wykonania wyroku - Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 5 000 tysięcy złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd.
Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę fakt, że akta sprawy w ciągu tych kilku lat przez dłuższą część czasu były w dyspozycji Sądu a nie Prezydenta [...] - gdyż pomiędzy zwrotem akt z Sądu a kolejna skargą upływało niewiele czasu.
Rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd uznał, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta [...] i mimo czterech wyroków wymierzających mu grzywnę - nie zakończył sprawy, choć upłynęło już ponad 4 lata od wyznaczonego terminu.
Art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę na niewykonanie wyroku, sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Funkcją powyższego przepisu jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu.
W ocenie Sądu przyznanie przedmiotowej kwoty mogą uzasadniać jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty na rzecz skarżącej wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi jednocześnie swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania.
Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ - mimo czterokrotnego nałożenia na niego grzywny za niewykonanie wyroku - nadal nie zakończył postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem oraz nie czynił odpowiednych działań w sprawie, zmierzających do jak najszybszego jej zakończenia.
Dlatego też Sąd uwzględnił wniosek skarżących - uznając za słuszne ich żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej. Przy czym Sąd stoi na stanowisku, że zasadne jest przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł (o 50 % wyższej niż poprzednio), gdyż przyznanie wyższej kwoty jest niczym nie uzasadnione w okolicznościach niniejszej sprawy.
Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.