Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2022 r., nr DN-gn.625.217.2021, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania J. C., A. K., B. C. i J. C. (dalej: "wnioskodawcy" "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "organ I instancji") z 18 października 2021 r., nr WS-III.7515.2.130.2019.RM, w przedmiocie umorzenia postępowania.
Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
Orzeczeniem z [...] stycznia 1950 r., znak: [...] Starostwo Powiatowe [...] przejęło na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie położone w gromadzie [...], gmina [...], powiat [...].
Wnioskiem z 5 grudnia 2019 r. (data wpływu do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] - 9 października 2019 r.) J. C., A. K., B. C. i J. C. wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Starostwa Powiatowego [...] z [...] stycznia 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność W. C..
Powołaną na wstępie decyzją z 18 października 2021 r. Wojewoda Małopolski umorzył, z dniem 16 września 2021 r., postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku z 5 grudnia 2019 r.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Minister wyjaśnił, że wnioskodawcy składając powyższy wniosek posłużyli się nieprawidłowym oznaczeniem kwestionowanego orzeczenia. Wskazali, że domagają się stwierdzenia nieważności orzeczenia znak: [...] zamiast [...]. Do składanego wniosku wnioskodawcy załączyli jednak kopię tego ostatniego, co pozwala stwierdzić, że przedmiotem ich żądania jest w swej istocie orzeczenie [...], zaś użycie cyfry (...) [...] zamiast cyfry (...) [...] zostało dokonane jedynie omyłkowo. Organ I instancji prawidłowo więc określił przedmiot prowadzonego postępowania przyjmując, że jest nim orzeczenie Starostwa Powiatowego [...] z [...] stycznia 1950 r. znak: [...].
Odnosząc się natomiast do interesu prawnego wnioskodawców, Minister stwierdził, że podnieśli oni, iż w orzeczeniu z [...] stycznia 1950 r. wskazano błędne imię właściciela przejmowanego gospodarstwa, tj. osoby widniejącej w orzeczeniu pod pozycją 21. Imię to - jak wyjaśnili - powinno brzmieć [...] zamiast [...]. Wnioskodawcy przesłali postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] lipca 2019 r., sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] - z których wynika, że są następcami prawnymi W. C.. W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego [...] z [...] kwietnia 1937 r., nr [...], przy którym przesłane zostało 70 podań o zwolnienie lub obniżenie wymierzonych opłat i należności - z którego wynika, że W. C. posiadał grunty na terenie wsi [...]. Z informacji udzielonych przez Archiwum Państwowe we [...] w piśmie z 2 października 2020 r., nr [...] wynika natomiast, że osoba o nazwisku W. C. figuruje w jednostce archiwalnej o sygn. [...]"Rejestracja przybyłych osiedleńców" na stronie [...].
Przy wpisie tym widnieje informacja, że był to transport zbiorczy akcja "W". Z danych zawartych w karcie przesiedleńczej nr [...] wynika zarazem, że W. C. mieszkał we wsi [...] (gmina [...]) nr domu [...] - tożsame miejsce zamieszkania wskazane zostało w orzeczeniu z [...] stycznia 1950 r. w odniesieniu do osoby wymienionej pod pozycją nr [...]. Wszystkie te okoliczności - w ocenie Ministra - uprawdopodabniają, że w sprawie doszło do błędnego wskazania imienia właściciela przejmowanego gospodarstwa (tj. wskazania, że jest nim W. C. - zamiast W. C.).
W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie Wojewoda Małopolski przyjął, iż następcy prawni W. C. posiadają interes prawny w sprawie dotyczącej wzruszenia orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. (w części, w której dotyczyło ono ich poprzednika prawnego).
Dalej Minister wskazał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 1491), dalej "ustawa zmieniająca". Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Minister wyjaśnił, że doręczenie orzeczenia nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. z 1948 r., Nr 37, poz. 271). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia Starostwa Powiatowego [...] z [...] stycznia 1950 r. został wydany 15 lipca 1950 r., Nr 16, poz. 325. Wobec tego, jak stwierdził Minister, doręczenie orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. nastąpiło 14 sierpnia 1950 r.
W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia orzeczenia, to postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa na podstawie ww. regulacji prawnych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister uznał je za niezasadne. Stwierdził, że ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków ograniczających stosowanie ustawy zmieniającej a Wojewoda nie mógł pominąć skutków wejścia w życie tej ustawy.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 sierpnia 2022 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C., A. K., B. C. i J. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:
- 1) przepisów prawa mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 202 1 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491) w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 18 października 2021 r. znak: WS-ni.7515.2.130.2019.RM o umorzeniu z dniem 16 września 2021 r. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1950 r. znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w gromadzie [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność W. C., podczas gdy norma art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nie powinna znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdyż jest oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z uwagi na fakt, że narusza zasadę zaufania obywateli do państwa, narusza zasadę niedziałania prawa wstecz i pozbawia skarżącego prawa do wynagrodzenia szkody jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zamyka skarżącym drogę sądową dochodzenia naruszonych praw;
- 2) przepisów postępowania, a to art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny I instancji w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz w sposób sprzeczny z zasadą szybkości postępowania, a także wskutek niedopełnienia przez organ obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki i przekroczenia terminów załatwiania spraw administracyjnych.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 października 2021 r. a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną.
I tak należy wskazać, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego.
Zdaniem Sądu, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną skarżącą istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W tej sprawie kwestionowane orzeczenie zostało wydane [...] stycznia 1950 r. zaś skuteczne jego doręczenie nastąpiło (w trybie przepisów wskazanych w zaskarżonej decyzji) w dniu 14 sierpnia 1950 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został natomiast złożony 9 października 2019 r., a więc po ponad 60 latach.
Zdaniem Sądu, co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m. in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do Państwa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się właśnie na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem. Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym, bo 6 letnim opóźnieniem.
Także często powoływana w tych sprawach zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).
W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Sąd nie podziela przy tym argumentacji, że nowa regulacja jest sprzeczna z art. 77 ust. 1 i 2 czy nawet art. 45 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, prawo do sądu i uniemożliwienie uzyskania prejudykatu). Argumentacja ta zakłada bowiem wprost, że w wyniku postępowania nieważnościowego organ taką nieważność by stwierdził (ewentualnie wydanie decyzji z naruszeniem prawa).
Prawo do sądu nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. W związku z tym na gruncie obecnych regulacji prawnych choć doszło istotnie do ograniczenia tego prawa, racje jakie legły u podstaw takiego ograniczenia są ważniejsze i uzasadnione, (wyrok T.K. z 10 maja 2000 r., K 21/99). W art. 45 Konstytucji prawo do sądu jest prawem osobistym, które gwarantuje obywatelowi ochronę prawną rozumianą jako gwarancję, że sprawa będzie rozpoznana przez sąd. (wyrok TK z 12 maja 2003 r., SK 38/02). Jak wskazuje się w tym wyroku, celem regulacji z art. 45 Konstytucji jest ochrona przed arbitralnością władzy. W niniejszej sprawie prawo do sądu zostało zachowane gdyż strona od decyzji organu mogła i odwołała się do sądu.
Tym samym prawidłowo organy obu instancji uznały, że dalsze prowadzenie postępowania w świetle powołanego wyżej przepisu ustawy nowelizującej k.p.a., w obecnym stanie prawnym, jest niedopuszczalne.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dot. przyjętego rozwiązania intertemporalnego). Zatem, w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Obecnie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.