Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 września 2021 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. 2021, poz. 735), dalej "kpa", utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta s. Warszawy z 25 maja 2021 r., znak UD-XVII-WSZ-SR-8250.566,1559.2020 o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci L. K. oraz T. K. na okres świadczeniowy 2019/2021.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
K. K. przyznano świadczenie wychowawcze na 2 synów: L. K. na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2021 r. i T. K. na okres od 1 lipca 2019 r. do 31maja 2021 r.
Zgodnie z art.4 ut. 2 pkt 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (D.U. 2019, poz. 2407), dalej "ustawa o pomocy" świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu ojca albo matki z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. Organ stwierdził, że przepisy prawa administracyjnego nie definiują pojęcia zamieszkania a zatem należy sięgnąć do definicji z art. 25 kodeksu cywilnego. Na to pojęcie składają się 2 elementy tj. przebywanie w sensie fizycznego pobytu w danym miejscu (corpus) oraz wola, zamiar pobytu (animus). Oba elementy muszą być spełnione łącznie. Miejsce zamieszkania dzieci reguluje przepis art. 26 kodeksu cywilnego. W przypadku gdy władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom mającym oddzielne (inne) miejsce zamieszkania miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców u którego dziecko stale przebywa. A gdy nie przebywa stale u żadnego z rodziców miejsce to określa sąd opiekuńczy.
W niniejszej sprawie na podstawie postanowienia z 8 kwietnia 2020 r, sygn. akt VII C 13/20 Sądu Okręgowego w Warszawie ustalono, że miejscem zamieszkania dzieci będzie na czas trwania postępowania każdorazowe miejsce zamieszkania matki A. H. Ponadto ustalono alimenty od ojca na rzecz dzieci płatne do rąk matki i kontakty ojca z dziećmi. Rodzice dzieci nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego i ustalono kontakty ojca z dziećmi.
Orzeczenia te na mocy art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego wiążą organy i inne sądy.
Organ uznał, że od kwietnia 2020 r. dzieci nie zamieszkują wspólnie z ojcem i nie pozostają na jego utrzymaniu dlatego ojciec utracił prawo do świadczenia wychowawczego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził że znaczenie ma miejsce pobytu dzieci (z matką) a nie miejsce pobytu dzieci na terenie [...]. Od kwietnia 2020 r. dzieci nie zamieszkują z ojcem. Co do kwestii nieudostępnienia przez organ I instancji całości akt sprawy i naruszenie art. 10 k.p.a. organ w3skazał, że zarzut taki może być uwzględniony gdy strona wykaże że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie skarżący tego nie wykazał a kwestie dotyczące rozwodu rodziców dzieci pozostają bez wpływu na treść decyzji. Poza zakres niniejszego postępowania wykracza kwestia wstrzymania prawa do świadczenia od listopada 2020 r. Znaczenie ma jedynie skutek faktyczny że świadczenie za maj 2021 r. nie zostało wypłacone. W przeciwnym razie byłoby bezprzedmiotowe uchylanie uprawnienia, które zostałoby uprzednio zrealizowane.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący K. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj:
- 1. art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy poprzez przyjęcie że dzieci nie posiadają miejsca zamieszkania w Warszawie (tj. miejsca zamieszkania ojca przed ich uprowadzeniem przez matkę) a zamieszkują wspólnie z matką w sytuacji gdy dzieci zostały bezprawnie uprowadzone przez matkę zagranicę, co zostało stwierdzone orzeczeniem sądu;
- 2. art. 26 § 2 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że miejscem stałego przebywania dziecka może być miejsce nielegalnego przetrzymywania dziecka za granicą przez matkę;
- 3. art. 3 Konwencji Haskiej z 25 października 1980 r. dotyczących cywilnych aspektów uprowadzenia dziecka za granicę poprzez niezastosowanie normy prawa międzynarodowego i przyjęcie że pobyt dzieci z marką jest legalny.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 1267, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Przedmiotem oceny organów było ustalenie czy istniały podstawy do wstrzymania wypłaty ojcu świadczenia wychowawczego.
Świadczenie wychowawcze służy pokryciu w części wydatków związanych z wychowaniem dzieci – co wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy.
Przysługuje matce albo ojcu jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu ojca albo matki – o czym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy.
Niesporne jest, zdaniem sądu, że dzieci od kwietnia 2020 r. mieszkały z matką na terenie [...]. Organ był nadto związany orzeczeniem sądowym wydanym w trybie zabezpieczenia którym ustalono miejsce pobytu dzieci z matką, alimenty od ojca i ustalono kontakty ojca z synami.
Skarżący skargę opiera przede wszystkim na tym, że dzieci zostały przez matkę uprowadzone a zatem ich pobyt z nią jest nielegalny i nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że brak jest podstaw do pobierania świadczenia wychowawczego przez ojca.
W postępowaniu dotyczącym zasadności pobierania lub nie świadczenia wychowawczego ani organ ani sąd administracyjny nie zajmuje się kwestią legalności pobytu dzieci na [...]. Nie ocenia także postawy moralnej rodziców w tym matki co do której ostatecznie ustalono wyrokiem sądu w B., że pobyt dzieci na terenie [...] był bezprawny. Kwestię legalności pobytu dzieci na terenie [...] ocenił sąd w B. jako właściwy.
Czyni to niezasadnymi zarzuty naruszenia przez organ postanowień Konwencji Haskiej.
W postępowaniu administracyjnym organy działają na podstawie przepisów prawa administracyjnego a ich zadaniem jest, tak jak w tym przypadku ustalenie gdzie faktycznie dzieci zamieszkują (z którym rodziców). Świadczenie to służy dzieciom i pozbawione racji byłoby wypłacanie tego świadczenia temu z rodziców który faktycznie nie mieszka z dziećmi, nie opiekuje się nimi i ich nie utrzymuje. Zdaniem Sądu nawet w sytuacji w której drugi z rodziców posiada orzeczenie sądu o nakazanie powrotu dzieci to samo to nie skutkuje automatycznie przyjęciem, że świadczenie będzie wypłacane drugiemu z rodziców mimo, że faktycznie dzieci zamieszkują i są pod opieką i na utrzymaniu rodzica w stosunku do którego orzeczenie nakazujące powrót dzieci. Powyższy pogląd wynika z wykładni przepisów ustawy.
Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i dorobku doktryny dokonywanie wykładni ma na celu ustalenie sensu i znaczenia normy prawnej. Wykładnia systemowa i funkcjonalna pełnią wobec wykładni językowej funkcję pomocniczą. Przeważająca część przedstawicieli doktryny uważa, że jeżeli wykładnia językowa pozwala na sformułowanie jednoznaczny tez, stosowanie kolejnych wykładni jest zbyteczne.
Sąd w tym składzie ten pogląd podziela. Wykładnia funkcjonalna, określana też mianem celowościowej lub teleologicznej polega na takim odczytaniu normy, by była ona zgodna z celem dla którego ta norma powstała. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą, to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji gdy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia normy prawnej nie ma konieczności sięgania do pozostałych sposobów wykładni. Stosowanie pozostałych sposobów wykładni to przecież nic innego jak sięgnięcie do innych norm zawartych w innych aktach normatywnych, czy skonfrontowanie badanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) albo zbadanie normy pod kątem celów jakim ma służyć (wykładnia celowościowa) - (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430).
Sądowi znane są wyroki NSA z których wynika że przy odkodowywaniu treści normy prawnej należy sięgać nie tylko do wykładni językowej ale i pozostałych (np. ostatnio wydany wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 93/08). Jednocześnie zwraca uwagę, że np. w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, nr 1, poz. 47), tenże wyraził pogląd, iż "w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Podkreślono jednak, że należy podkreślić, że zasada wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie może prowadzić do podważania jednoznacznego rezultatu wykładni językowej".
Art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy w sposób nie budzący wątpliwości stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu ojca lub matki.
Wykładnia literalna treści tej normy jasno wskazuje, że ustawodawca jako podmioty uprawnione do pobrania świadczenia wychowawczego wskazał tego z rodziców z którym zamieszkuje dziecko. Prawo administracyjne nie definiuje tego pojęcia więc rzeczywiście należy sięgnąć do definicji z kodeksu cywilnego tj. art. 26 który definiuje domicilium dziecka. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji w której władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. W sytuacji w której dzieci faktycznie przebywały z matką w [...] a sąd polski nadto ustalił, że na czas procesu rozwodowego miejscem zamieszkania dzieci będzie każdorazowe miejsce zamieszkania matki organ zasadnie przyjął, że nie ma podstaw prawnych do otrzymywania za ten okres świadczenia wychowawczego przez ojca, który z dziećmi nie mieszka a jego relacje finansowe zostały uregulowane orzeczeniem sądowym (alimenty płatne do rąk matki dzieci).
Okoliczności te w konfrontacji z celami świadczenia wychowawczego powodują, zasadne przyjęcie istnienia podstaw do uchylenia świadczenia wychowawczego za ten okres. Jak wynika z oświadczenia skarżącego dzieci są obecnie z nim tj. od 11 kwietnia 2022 r. jeden z synów i od 15 kwietnia 2022r. rugi z nich. Uchylenie prawa do świadczenia dotyczy natomiast okresu 2019/2021 a więc wcześniejszego kiedy dzieci przebywały z matką.
Trzeba także pamiętać, że celem ustawy jest zapewnienie osobom wymienionym w tej ustawie częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dzieci (art. 4). Nie można także zapominać, że to nie każdy z rodziców czy opiekunów ma prawo do tego rodzaju świadczenia. Świadczenie jest bowiem jedno. Oznacza to, że przede wszystkim działaniem rodziców czy opiekunów można doprowadzić do sytuacji w której zaspokojone został potrzeby dziecka poprzez korzystanie z tego rodzaju świadczenia. Jak wskazano w projekcie ustawy w przypadku gdy rodzice nie zamieszkują wspólnie, a dziecko mieszka u jednego z rodziców przez pierwszą część miesiąca, a u drugiego z rodziców przez drugą część miesiąca, wówczas świadczenie wychowawcze będzie dzielone pomiędzy rodziców proporcjonalnie do czasu, w którym dziecko u danego rodzica zamieszkuje. Z kolei jeżeli dziecko nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z obojgiem rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu z rodziców, pod którego opieką znajduje się dziecko.
Jak się wskazywało w projekcie ustawy "Istotą wprowadzanych projektowaną ustawą regulacji było objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób posiadających na swoim utrzymaniu dzieci, realizując tym samym podstawowy cel, tj. wsparcie ekonomiczne rodzin, w szczególności tych zagrożonych ubóstwem, oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia". Ustawodawca jasno powiązał prawo do uzyskania świadczenia z miejscem pobytu dziecka nie dokonując rozróżnienia czy pobyt ten jest legalny czy nie. Skoro tak to i organy czy sąd takiej dyferencjacji nie mogą wprowadzać.
Ustawodawca władny jest konstruować normy prawne, w których ustanawia zasady przyznawania pomocowych środków publicznych na rzecz dzieci w zależności od jasno sformułowanych kryteriów dotyczących sytuacji prawnej ich rodziców. Zasadność stosowania tego kryterium jako metoda dyferencjacji sytuacji prawnej podmiotów w zakresie dostępu do świadczeń socjalnych nie budzi wątpliwości.
Sąd nie podziela przy tym koncepcji skarżącego, że wyrok sądu w B. nakazujący powrót dzieci do Polski rodzi skutek w postaci braku podstaw do wstrzymania wypłaty świadczenia ojcu. Sąd oczywiście nie kwestionuje tego wyroku jednakże stoi na stanowisku, że dopóki dzieci przebywają z matką (definicja z art. 26 k.c.) dopóty brak jest podstaw do wypłaty świadczenia ojcu który z nimi nie przebywa (tu w Polsce). Co istotne, zasadnicze znaczenie ma miejsce pobytu dzieci w dacie wypłaty periodycznego świadczenia gdyż to świadczenie, mimo że wypłacane rodzicom, należy się na bieżąco dzieciom na pokrycie choć w niewielkiej część potrzeb dzieci a organy powinny dbać o to aby dzieci na bieżąco mogły z tego świadczenia korzystać.
Konflikt rodziców na tle wychowania dzieci, miejsca ich pobytu, alimentów jest przedmiotem oceny sądu rozwodowego czy rodzinnego a nie organu administracji. Zaogniony konflikt pomiędzy rodzicami jaki jawi się w tej rodzinie nie może się negatywnie odbijać na dobru dziecka.
Poza tym postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 1 kwietnia 2022 r. o zmianie postanowienia o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej działa na przyszłość a więc dopiero od daty jego wydania zmienił się zakres wykonywania władzy rodzicielskiej (miejsce pobytu). Skarżący nie został pozbawiony świadczenia za 2022 r.
Sumując organ związany był postanowieniem Sądu Okręgowego z 8 kwietnia 2020 r. ustalającym miejsce pobytu dzieci z matką z mocy at. 365 § 1 kpc i wobec faktu przybywania dzieci z matką a nie ojcem zasadnie pozbawił ojca świadczenia.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.