Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2629/22

Uzasadnienie

Decyzją z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/3952/Sr/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej jako "Skarżący") od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent/organ I instancji") z 6 czerwca 2022 r., nr UD-I-ŚR-8250-001078/06/2022, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 8 kwietnia 2022 r. Skarżący wystąpił do Prezydenta o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko – [...].

Decyzją z 6 czerwca 2022 r., Prezydent odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia rodzicielskiego na wskazane powyżej dziecko wyjaśniając, że warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia rodzicielskiego jest rezygnacja matki dziecka z jednego ze świadczeń określonych w art. 17c ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ podniósł, że w chwili obecnej małżonka Skarżącego – M. M. pobiera świadczenie pielęgnacyjne na drugie dziecko – S. M., tym samym nie zostały spełnione, zdaniem Prezydenta, przesłanki do przyznania świadczenia.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Skarżący.

Decyzją z 23 sierpnia 2022 r., nr KOC/3952/Sr/22, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że zastosowana przez organ I instancji wykładnia przepisów prawa, tj. art. 17c ust. 9 pkt 4 w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest prawidłowa. Kolegium uznało bowiem, że sugerowana przez Skarżącego wykładnia art. 27 ust. 5 ww. ustawy polegająca na tym, że reguluje on zbieg do wymienionych w nim świadczeń w sytuacji, gdy mamy do czynienia z łączeniem uprawnień w sensie podmiotowym zarówno co do osoby sprawującej opiekę lub wychowanie jak i osoby wymagającej opieki, pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu, mówiącym o tym, że w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w nim świadczeń (m.in. świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego) przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zdaniem Kolegium, przepis ten budził wątpliwości interpretacyjne, jednakże nowelizacja art. 27 ust. 5 dokonana przez art. 6 pkt 17 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodziny (Dz. U. poz. 1428), która obowiązuje od 1 sierpnia 2017 r. usuwa wszelkie wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium wniósł Skarżący, zarzucając tej decyzji naruszenie:

1. 1) art. 17c ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia rodzinnego ojcu dziecka, gdy w konsekwencji świadczenie to powinno przysługiwać;
2. 2) art. 17c ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie oraz wydanie decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia rodzinnego ojcu dziecka, gdy w konsekwencji jest rodzicem opiekującym się dzieckiem, natomiast matka dziecka, która pobiera zasiłek pielęgnacyjny, opiekuje się przede wszystkim dzieckiem z orzeczeniem o niepełnosprawności, które takiej opieki wymaga;
3. 3) art. 27 ust. 5 ustawy z art. 17 ustawy zmieniającej, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania Skarżącemu prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko;
4. 4) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie ojca dziecka prawa do świadczenia rodzicielskiego w sytuacji, kiedy matce nie przysługuje owe świadczenie;
5. 5) art. 7, 8, 77 oraz 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, których rozwinięcie znalazło się w uzasadnieniu skargi, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i wnioski okazały się trafione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępnie należy zauważyć, że pomimo podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., stan faktyczny niniejszej sprawy jest w istocie niesporny. Zarówno bowiem orzekające w sprawie organy, jak i sam Skarżący, są zgodni co do tego, że w chwili złożenia przez Skarżącego wniosku o świadczenie rodzicielskie na dziecko – [...], jak i na moment wydania decyzji organów obu instancji, małżonka Skarżącego – M. M. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na drugie ich wspólne dziecko – S. M.. Zdaniem Sąd, co do powyższych ustaleń faktyczny nie ma zatem w niniejszej sprawie sporu pomiędzy Skarżącym a organem, jak też nie budzą one wątpliwości samego Sądu. Trudno zatem mówić w takim przypadku, jak sugeruje zarzut skargi, o naruszeniu przez organy wskazanych powyżej przepisów postepowania, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd uznał przedmiotowy zarzut za niezasadny.

Następnie wskazać wypada, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej jako "u.ś.r./ustawa"), zgodnie z którą świadczenie rodzicielskie przysługuje: 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2;

1. 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia;
2. 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia;
3. 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczenie obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia (art. 17c ust. 1). Świadczenie rodzicielskie przysługuje również ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia na wniosek matki dziecka okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego, zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego, po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia, zasiłku lub uposażenia za. okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka;

1. 2) śmierci matki dziecka;
2. 3) porzucenia dziecka przez matkę (art. 17c ust. 2 u.ś.r.).

Negatywne przesłanki przyznania świadczenia rodzicielskiego określa z kolei przepis art. 17c ust. 9 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie to nie przysługuje, jeżeli: 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub osoba, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego;

1. 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej - w przypadku osób, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4;
2. 3) osoba ubiegająca się o świadczenie rodzicielskie lub osoba pobierająca świadczenie rodzicielskie nie sprawuje lub zaprzestała sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki;
3. 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;
4. 5) osobom, o których mowa w ust. 1, przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Jak wynika z uzasadnień decyzji organów, jedynym powodem odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia rodzicielskiego na dziecko – [...] było uznanie przez organy orzekające w sprawie, że skoro małżonka Skarżącego ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko S. M., to w takiej sytuacji mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień do świadczeń rodzinnych, o których mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w związku z czym Skarżącemu świadczenie rodzicielskie nie przysługuje.

Po analizie całokształtu kontrolowanej sprawy, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że na przeszkodzie przyznaniu wnioskowanego świadczenia stoi okoliczność pobierania przez żonę Skarżącego – M. M. świadczenia pielęgnacyjnego na syna S. M..

W dniu złożenia przez Skarżącego wniosku z 8 kwietnia 2022 r. przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowił (podobnie jak w chwili orzekania przez Sąd), że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1. 1) świadczenia rodzicielskiego lub
2. 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub
3. 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub
4. 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
5. 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Jak wynika z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (VIII kadencja, druk sejmowy nr 1625), nadrzędnym celem przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r., ustalonego w obecnym brzmieniu w 2017 r., jest uniemożliwienie kumulacji świadczeń, które przysługują uprawnionemu z powodu braku aktywności zawodowej spowodowanej koniecznością opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny. Do 2017 r. ostatnie zdanie przepisu pomijało możliwość przysługiwania świadczeń w związku z opieką nad różnymi osobami, a przepis stanowił jedynie o konieczności wyboru jednego z przysługujących świadczeń. W 2017 r. nastąpiła zmiana założenia zbiegu uprawnień, które mogą mieć miejsce także w przypadku opieki nad więcej niż jedną osobą (vide: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, opublikowano: WKP 2021, LEX). W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zatem zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, również gdy są one pobierane w związku z opieką nad różnymi członkami rodziny.

Co istotne w realiach niniejszej sprawy, a co uszło uwadze organów, przepis ten dotyczy prawa do przyznania jednego ze świadczeń rodzinnych na skutek zbiegu uprawnień na podstawie wyboru tej samej osoby uprawnionej w sytuacji wychowania lub opieki nad różnymi osobami (członkami rodziny), a nie dotyczy przypadku, gdy mamy do czynienia ze zbiegiem uprawnień dwóch różnych osób (przykładowo obojga rodziców) z tytułu wychowywania lub opieki nad różnymi członkami rodziny (np. dziećmi). Ratio legis tego przepisu polega bowiem na tym, aby ta sama osoba nieaktywna zawodowo, sprawująca opiekę nad jedną lub dwoma osobami z rodziny, nie pobierała jednocześnie dwóch różnych świadczeń, stanowiących surogat wynagrodzenia za pracę. Ma to na celu przeciwdziałanie nieuzasadnionemu uprzywilejowaniu takich osób względem innych, którzy niezależnie od ilości posiadanych dzieci - pozostając w zatrudnieniu, otrzymają tylko jedno wynagrodzenie za pracę.

Za takim rozumieniem przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. przemawia, zdaniem Sądu, również brzmienie art. 17c ust. 9 u.ś.r., zawierającego katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia rodzicielskiego, w którym ustawodawca nie zawarł przesłanki odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego w sytuacji takiej jak ma miejsce w niniejszej sprawie. Warto wskazać przy tym na brzmienie pkt 4 ust. 9 tegoż przepisu gdzie jest mowa jedynie o sytuacji, w której świadczenie rodzicielskie nie przysługuje, jeżeli w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Gdyby więc faktycznie wolą ustawodawcy było uniemożliwienie jednoczesnego pobierania przez dwie różne osoby (oboje rodziców) świadczeń rodzinnych na różnych członków rodziny (dzieci), to zdaniem Sądu, niewątpliwie uczyniłby to, wprowadzając do ustawy odpowiednie unormowanie. Ustawa nie ogranicza jednak możliwości złożenia takiego wniosku jaki wystosował w tej sprawie Skarżący (wniosek z 8 kwietnia 2022 r.).

Przyjęcie zatem poglądu takiego jak w niniejszej sprawie przyjęły organy prowadziłoby, zdaniem Sądu, do pokrzywdzenia jednego z rodziców (w tym przypadku Skarżącego), który sprawując opiekę nad jednym z dzieci zostałby pozbawiony środków utrzymania w postaci świadczenia rodzicielskiego z uwagi na okoliczność, że drugi rodzic (w tym przypadku żona Skarżącego) otrzymuje już inne świadczenie rodzinne na drugie dziecko (w tym przypadku S. M.). Wszak chodzi o to by osoba rezygnującą z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Tym bardziej, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Taki sposób wykładni cytowanego powyżej przepisu u.ś.r. jaki zaprezentowały w sprawie organy narusza przy tym zasady konstytucyjne, w tym zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2), sprawiedliwości społecznej (art. 2), ochrony i opieki małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa. Należy pamiętać również, że w przepisie art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP zapisano, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny.

Z powyższych względów Sąd uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 27 ust. 5 oraz art. 17c ust. 9 ustawy za zasadny. Organy dokonały bowiem wadliwej wykładni powyższych przepisów ustawy przyjmując, że ze względu na pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego przez żonę Skarżącego na dziecko S. M., Skarżącemu prawo do świadczenia rodzicielskiego na dziecko [...] nie przysługuje. W ocenie Sądu, działając w ten sposób organy naruszyły także wskazane powyżej przepisy Konstytucji RP.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji weźmie pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną oraz wykładnię przepisów u.ś.r., w szczególności art. 27 ust. 5, i przeprowadzi niezbędne czynności w celu rozpatrzenia wniosku Skarżącego o przyznanie świadczenia rodzicielskiego. Następnie, mając na uwadze wyniki postępowania wyjaśniającego, oraz jeżeli zostały ku temu spełnione wszystkie ustawowe warunki, przyzna Skarżącemu wnioskowane świadczenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Brak było jednak podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ w niniejszej sprawie (z zakresu pomocy i opieki społecznej) Skarżący nie miał w ogóle obowiązku ponoszenia kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a), jak też nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego), a tylko w takiej sytuacji istnieje możliwość zasądzenia tychże kosztów.