Uzasadnienie
W.S. i H.Z. (dalej: "skarżący") pismem z 2 stycznia 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: "Prezydent") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1364/16.
Powyższym wyrokiem Sąd zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku W. S., H. Z. i K. O. z 8 grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], pochodzącą z księgi hipotecznej [...] - w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku doręczone zostały organowi 8 marca 2017 r.
W związku ze zwłoką w wykonaniu ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z: 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1501/17, z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1557/20 oraz z 25 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1440/21 wymierzył Prezydentowi grzywny w wysokości odpowiednio: 1000, 3000 i 4000 złotych. W dwóch ostatnich wyrokach stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie orzekł o przyznaniu skarżącym od organu sum pieniężnych w kwotach wynoszących odpowiednio po 1000 złotych (w wyroku z 12 sierpnia 2020 r.) i po 2000 złotych (w wyroku z 25 października 2021 r.). Mimo to sprawa odszkodowania nadal pozostawała nierozpoznana.
W tym stanie rzeczy skarżący po raz kolejny wezwali Prezydenta do wykonania wyroku (pismem z 25 listopada 2022 r.), a następnie wnieśli przywołaną na wstępie skargę, żądając w niej: wymierzenia organowi grzywny; stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania, w trybie art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) dalej: "p.p.s.a.", na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 10.000 zł; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W motywach skargi przedstawili przebieg dotychczasowego postępowania, zwracając uwagę, że pomimo upływu wyznaczonego przez Sąd terminu, jak również zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego, w tym również wykonania operatu szacunkowego niezbędnego do ustalenia odszkodowania, Prezydent nie wydał w sprawie decyzji. Zdaniem skarżących przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej, która będzie wysoce dotkliwa dla organu, zmotywuje go do wydania decyzji. Przemawiają za tym szczególne okoliczności sprawy oraz niezwykle rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy prowadzonej od 57 lat, jak również odbiegające od stanu rzeczywistego zapewnienia organu o szybkim rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Podkreślili, że przez ostatnie 30 miesięcy Prezydent dysponując pełnym materiałem dowodowym, wykonuje czynności pozorne, jak wystąpienie do Sądu Rejonowego dla [...] z wnioskiem o wydanie kopii testamentu, który w uwierzytelnionej formie został złożony do akt sprawy w dniu 29 sierpnia 2019 r. W ocenie skarżących taki sposób prowadzenia sprawy (zainicjowanej wnioskiem z 1965 r.) uniemożliwia im uzyskanie rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, bez zwłoki i wymiany pokoleniowej.
Ocena wyrażona w kolejnych wyrokach Sądu, że stwierdzona bezczynność organu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa, uzasadnia, zdaniem skarżących przyznanie sumy pieniężnej jako adekwatne zadośćuczynienie za oczekiwanie na rozstrzygnięcie. Powołali się na bezskuteczność podejmowanych przez nich działań, jak również na kolejne spotkania w siedzibie organu i rozmowy z osobami nadzorującymi pracę referentów, które nie odniosły żadnego rezultatu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1364/16 był niewykonalny. Wyrok ten dotyczy bowiem postępowania prowadzonego w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344) dalej: "ugn", w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. hip [...]. Natomiast zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie o ustalenie odszkodowania za grunt dawnych nieruchomości [...], objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., może być prowadzone dopiero po merytorycznym zakończeniu wszelkich postępowań "zwrotowych" prowadzonych w trybie art. 7 ww. dekretu oraz art. 214 ugn, odnośnie nieruchomości [...] objętej wnioskiem o odszkodowanie. Według Prezydenta nie ulega zatem wątpliwości, że taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Wskazał, że postanowieniem z 1 lutego 2023 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, toczące się z wniosków złożonych: w dniu 29 lipca 1965 r. przez E. O., w dniu 23 grudnia 1991 r. przez P. K. oraz w dniu 8 grudnia 2015 r. przez W. S., H. Z. i K. O., do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku P. K. z 23 grudnia 1991 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
Podał, że ww. wnioskiem z 23 grudnia 1991 r. P. K.i wystąpił o zwrot wskazanej powyżej nieruchomości [...] (pkt 1), o przyznanie nieruchomości zamiennej (pkt 2) i o przyznanie odszkodowania (pkt 3). Wniosek ten (w zakresie pkt 1) powinien zostać rozpatrzony w powołanym trybie art. 214 ugn. Następnie w dniu 17 kwietnia 2018 r. P.K. zmienił ww. wniosek poprzez cofnięcie żądania w zakresie pkt 1 i 2, z jednoczesnym poparciem żądania w zakresie pkt 3. Pozostałe strony postępowania pismami z 12 marca 2020 r. i 9 czerwca 2020 r. wyraziły zgodę na takie działanie. Organ wskazał także, że wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwego Sądu o sprostowanie treści postanowienia Sądu Powiatowego w [...], sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po zmarłym w dniu [...] listopada 1949 r. K. O.. Prezydent powołał się również na okoliczność pozostawania akt w dyspozycji Sądu w związku z poprzednimi skargami na niewykonanie wyroku z 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1364/16 – przekazanymi przy piśmie z 16 lipca 2020 r., a zwróconymi do organu w dniu 22 czerwca 2022 r.
Organ wskazał także, że jak wynika z mapy sytuacyjnej rozliczenia dawnej nieruchomości hip. nr [...] oraz mapy z projektem podziału nieruchomości [...] przedmiotowa nieruchomość [...] stanowi obecnie dz. ew. nr [...] oraz część dz. ew. nr [...] i [...] (własność [...] w użytkowaniu osoby prawnej); część dz. ew. nr [...] (własność [...] i osób trzecich – właścicieli wyodrębnionych lokali) oraz część dz. ew. nr [...] (własność [...]). Podał, że pismem z 14 grudnia 2022 r. zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia postępowania procedowanego z wniosku o zwrot. Stwierdził, że w dniu 4 stycznia 2023 r. powziął informację o śmierci J. B. współwłaściciela nieruchomości ozn. jako dz. ew. nr [...] oraz współwłaściciela lokalu wyodrębnionego w budynku o adresie ul. [...] posadowionym na działce ew. nr [...].
W związku z tym postanowieniem z 1 lutego 2023 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. z 23 grudnia 1991 r. w zakresie żądania o zwrot i przyznanie nieruchomości zamiennej co do części dz. ew. nr [...] do czasu ustalenia następstwa prawnego po J. B.. Jednocześnie poinformował, że rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] co do działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] z obrębu [...] jest na końcowym etapie procedowania.
Przy piśmie z 3 marca 2023 r. organ nadesłał wydaną w dniu 1 marca 2023 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem P. K. z 23 grudnia 1991 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości stanowiącej obecnie dz. ew. nr [...] oraz część dz. ew. nr [...] i [...].
W piśmie procesowym z 13 kwietnia 2023 r. skarżący poparli skargę. Podnieśli, że zawieszenie postępowania w sprawie o odszkodowanie nie stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Wniesiona ona została w trybie art. 154 p.p.s.a., który w § 1 stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa w tym przepisie, stosownie do § 6 art. 154 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie odrębnych przepisów. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2 art. 154).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Prezydent nie rozpoznał sprawy zainicjowanej wnioskiem W. S., H. Z. i K. O.k z 8 grudnia 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] pochodzącą z księgi hipotecznej [...], w terminie wyznaczonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1364/16, który to termin ekspirował 8 marca 2017 r. Nie uczynił tego także, mimo uprzedniego wezwania przez skarżących do wykonania wyroku, jak też trzykrotnego wymierzenia Prezydentowi grzywny (wyrokami z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1501/17, z 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1557/20 oraz z 25 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1440/21).
Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z 1 lutego 2023 r. nr [...] organ zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie. Zawieszenie postępowania nastąpiło po wniesieniu przedmiotowej skargi, co wynika z zestawienia jej daty wpływu (tj. 3 stycznia 2023 r.) oraz daty wydania postanowienia o zawieszeniu (tj. 1 lutego 2023 r.).
Prawidłowość wskazanego postanowienia nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Z kolei stosownie do art. 154 § 3 p.p.s.a wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.
Oceniając zatem zwłokę organu, Sąd ocenia okres niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1364/16 - do czasu zawieszenia postępowania. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej Sąd ocenił, iż wystarczająco represyjną, jest grzywna w wysokości 4000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia skali przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Grzywna ta w połączeniu z grzywnami już wymierzonymi niewątpliwie stanowić będzie znaczną dolegliwość dla organu z tytułu niewykonania wyroku.
Natomiast zwłokę organu w wykonaniu wyroku należy zakwalifikować jako przejaw rażącego naruszania prawa. Sprawa nie została załatwiona. Sąd miał także na względzie, że akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku w sprawie I SA/Wa 1440/21 wpłynęły do organu 22 czerwca 2022 r., a organ do czasu zawieszenia postępowania nie podejmował czynności w sprawie. Z uzasadnienia wyroku z 25 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/21 wynika, że organ sygnalizował już wówczas niemożność prowadzenia postępowania odszkodowawczego z uwagi na nierozpoznany wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jednakże nie skorzystał z instytucji zawieszenia postępowania.
Sąd oddalił skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej. Wskazać należy, że suma pieniężna ma charakter prewencyjny i kompensacyjny. Z przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy, czy też zdyscyplinowanie organu, który dopuszcza się niewykonania wyroku. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone.
Do czasu podjęcia postępowania lub uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania organ nie może podejmować czynności procesowych w tej sprawie z wyjątkiem czynności niezbędnych w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego (art. 102 k.p.a). Niezasadne byłoby zatem na tym etapie postępowania przymuszanie organu do wykonania wyroku, poprzez zasądzenie sumy pieniężnej.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.