Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: organ/SKO/Kolegium/organ drugiej instancji/organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: organ pierwszej instancji) nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą przyznania D. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J.W..
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. D. W. (dalej skarżąca/odwołująca się) zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. W., jako osobą spełniającą przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2018 r. J. W. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności do [...] października 2021 r. W przywołanym orzeczeniu stwierdzono jednocześnie, że niepełnosprawność istnieje od [...] września 2018 r., przy czym data wystąpienia niepełnosprawności nie została ustalona. D. W. jest osobą nieaktywną zawodowo, posiadającą ustalone prawo do emerytury, której płatnikiem jest ZUS i KRUS - pobiera świadczenia emerytalne w łącznej wysokości ok. [...] zł. Jednocześnie sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem i jest jedyną osobą, która może tę pomoc zapewnić.
Decyzją Nr [...] z [...] sierpnia 2020 r., organ pierwszej instancji, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wskazując, że nie spełnia ona przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ na podstawie informacji uzyskanej z ZUS oraz podczas wywiadu środowiskowego ustalono, iż ma przyznane prawo do emerytury.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od wyżej wskazanej decyzji, żądając jej uchylenia i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podkreśliła, że J.W. jest osobą niepełnosprawną, wymagającą stałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wskazała, że obecnie korzysta ze świadczenia emerytalnego, gdyż dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, które jest w jej sytuacji korzystniejsze. Wyraziła jednocześnie świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem organu drugiej instancji odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż posiadanie przez osobę sprawującą opiekę prawa do emerytury, wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Kolegium powołało się na poglądy, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiące m.in., że reguła interpretacyjna w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) – dalej zwanej "uśr" wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego u osoby mającej ustalone prawo do emerytury do wysokości tej emerytury. Organ wskazał przy tym, że osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy stanowiącej różnicę miedzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Kolegium podniosło dodatkowo, że ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie z ustalonym prawem do emerytury, czy w pełnej wysokości, czy też wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczenia emerytalno-rentowego, prowadziłoby do rażącego naruszenia prawa, a tym samym do zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Kolegium podkreśliło jednocześnie, że z treści art. 27 ust. 5 uśr wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1297) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W sytuacji zbiegu świadczeń, osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego – w przedmiotowej sprawie – emerytury.
SKO zaznaczyło, że wybór taki można realizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.) - dalej zwanej "uerfus" zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, co wyeliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do wniosku wszczynającego postępowanie odwołująca nie dołączyła dowodu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury oraz decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, które mogłyby potwierdzać, że ustała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a uśr.
W ocenie organu brak działania odwołującej nakierowanego na zawieszenie prawa do emerytury, a tym samym i uzyskania decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego stanowi merytoryczną przeszkodę do zastosowania przez Kolegium wobec zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia opartego na art. 138 § 1 pkt 2 kpa (tzn. uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o przyznaniu świadczenia), czy też rozstrzygnięcia kasacyjnego opartego na art. 138 § 2 kpa (tzn. uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji).
Tym samym organ odwoławczy uznał, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest uprzednie wylegitymowanie się przez stronę odwołującą potwierdzeniem zawieszenia prawa do emerytury i decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury, którą władny jest podjąć tylko organ emerytalno-rentowy.
W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła przywołanemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołała się na zastosowanie przez organy obu instancji literalnego brzmienia art. 17 ust 5 pkt 1 lit a uśr i uznanie, że sam fakt ustalenia prawa do emerytury, wyklucza świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej przy procedowaniu organy winny zastosować dyrektywy wykładni systemowej i celowościowej. Skarżąca podniosła również, wynikający z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nakaz równego traktowania podmiotów wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielanie szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).
Wskazała, że obowiązkiem ustawodawcy jest stanowienie prawa, które będzie urzeczywistniało zasadę sprawiedliwości społecznej. Pojęcie sprawiedliwości wiąże się z innymi pojęciami, takimi jak równość wobec prawa, solidarność społeczna, minimum bezpieczeństwa socjalnego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji osób pozostających bez pracy nie z własnej woli (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1997 r. sygn. K 21/95).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Poza sporem w sprawie jest, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, z uwagi na co organy odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Istotę rozpoznawanej sprawy stanowi więc ocena dokonanej przez organy obu instancji wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Stosownie do treści przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przepis ten jest jednoznaczny i sformułowany w sposób, który nie pozostawia organom administracji właściwie żadnego luzu decyzyjnego w zakresie interpretacyjnym. Stanowisko to wynika z zastosowania dyrektyw wykładni językowej i nie budzi wątpliwości w sytuacji, gdy pozostaje się jedynie w przestrzeni literalnego znaczenia, wyznaczonego wyłącznie tą dyrektywą wykładni.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając stanowisko, że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, podkreśla że nie możne się on do nich ograniczać. Dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy będą to rezultaty jednoznaczne. Pogląd ten jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i n., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i n. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Czytelność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej bądź ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (tak: L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).
Zasadniczą kwestią jest tu więc ocena, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Problem ten był szeroko analizowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Początkowo składy orzekające opowiadały się za prymatem wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (np. w wyrokach NSA: z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15), wykluczającym tak możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W szeregu orzeczeń podkreślano odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.
Kolejnym stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie było przyjęcie, że posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym brano tu pod uwagę świadczenie faktycznie otrzymywane przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto - pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak przedstawionego wyżej sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego.
Przychyla się natomiast do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Zgodnie z tym orzecznictwem wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie (kwotowo) i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności związanej z ustaleniem jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).
Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Ta regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 uerfus, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów wypłacanych przez organy (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, art. 96 uerfus). Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Uzasadnieniem jest tu m.in. rosnąca z czasem różnica w relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością innych świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo korzystania z tego uprawnienia. W 2003 r. włączono do porządku prawnego ustawę o świadczeniach rodzinnych, w której ustawodawca zlikwidował możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do innych, wyliczonych w przepisach świadczeń. Przywołany akt prawny określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę [...] zł w stosunku miesięcznym. Była to kwota niższa od wysokości najniższej emerytury i innych świadczeń, wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się do [...] maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, następnie wynosiło [...] zł (podczas, gdy najniższa emerytura wynosiła [...] zł).
Aktualnie, od stycznia bieżącego roku, świadczenie pielęgnacyjne opiewa na kwotę [...] zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P.2020 r. poz. 1031).
Analizując powyższe łatwo zauważyć, że intencją ustawodawcy było, by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje inne, wyższe świadczenie. Przy obecnie funkcjonujących przepisach prawa, w zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej prowadziłoby do rezultatów zdecydowanie odmiennych. Niewątpliwie, do prawidłowego rozstrzygania w kwestii przyznania tego rodzaju pomocy oraz do zweryfikowania wyników wykładni językowej koniecznym było sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej.
Zasadnie skarżąca przytoczyła argumentację odwołującą się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Istotną cechą wspólną osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 uśr przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Ich sytuacja została zróżnicowana w ten sposób, że podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr odmówiono równocześnie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy posiadają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 uśr umożliwiono wybór świadczenia. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznano bez ograniczeń podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z wyżej wskazanym zróżnicowaniem wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach.
Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Za trafny uznać należy pogląd, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr naruszająca zasadę równości, pozbawiając w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Przedstawione powyżej zasady konstytucyjne wskazują, że osoba spełniająca warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i wyrażająca wolę jego otrzymania, a pobierająca emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z innego świadczenia (niższego). Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 sformułował pogląd, że zwieszenie przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.
Ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, że w związku ze stanem zdrowia męża skarżąca właśnie taki rodzaj opieki nad nim sprawuje, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Okoliczność spełnienia przez skarżącą warunków do przyznania świadczenia w tym zakresie nie została zakwestionowana na żadnym etapie postępowania administracyjnego.
Zasadnym jest również rozważenie prawidłowości całokształtu działań organu w kontekście należytego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ zobligowany jest do realizacji zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a w związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W procedowanej sprawie nie można uznać, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa).
Sąd zauważa, że już na etapie rozpatrywania sprawy w pierwszej instancji, nie udzielono skarżącej – występującej bez profesjonalnego pełnomocnika - pouczenia o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynikający z art. 9 kpa obowiązek informowania stron nakazuje organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mają one czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto, zgodnie z art. 79a kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Jak wskazano wyżej organ pierwszej instancji zaniechał poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, a Kolegium pomimo dostrzeżenia tej nieprawidłowości, nie podjęło działań w celu jej usunięcia. Dodatkowo, w okolicznościach faktycznych sprawy istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia już na etapie odwołania od orzeczenia organu pierwszej instancji, gdzie wyraziła chęć skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnej deklaracji zawieszenia prawa do emerytury. Kolegium, mimo dostrzeżenia tej okoliczności w trakcie wydawania decyzji, nie wezwało jej jednak do złożenia stosownej dokumentacji, czy do jednoznacznego określenia stanowiska w tym zakresie. Z przywołanego pisma skarżącej wynika, że miała ona pełną świadomość, że nie może pobierać obydwu świadczeń jednocześnie i że wybiera korzystniejsze, tj. świadczenie pielęgnacyjne.
Pomimo powyższego, organy zupełnie pominęły regułę z art. 27 ust. 5 ustawy uznając, że sam fakt pobierania przez skarżącą emerytury jest przesłanką wydania odmownej decyzji (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr), gdy wobec złożonego w sprawie oświadczenia o świadomości konieczności rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność ta nie mogła stanowić jedynej przeszkody do przyznania świadczenia korzystniejszego. Podkreślić tu należy, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił oświadczenia strony o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, a organ drugiej instancji, dostrzegając tę wadliwość, nadal jednoznacznie nie wyjaśnił wątpliwości, co do tej kwestii. Spowodowało to naruszenie prawa skarżącej do dokonania wyboru świadczenia - organy nie poinformowały strony o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego czym naruszyły również obowiązki wynikające z art. 8 i art. 9 kpa.
Na marginesie trzeba zauważyć, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, że organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania przedmiotowego świadczenia, z uwagi na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Miała ona bowiem prawo oczekiwać od organów podjęcia czynności, zmierzających do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia. Jak wyżej zaznaczono nie sposób wymagać od strony, aby ta w celu naprawienia wadliwych działań organu zrezygnowała z przysługujących jej uprawnień, w tym z pobierania przyznanego emerytury, stanowiącego jedno z podstawowych źródeł dochodów (na co skarżąca powołała się już w odwołaniu z [...] sierpnia 2020 r.).
Organy wydając decyzję straciły z pola widzenia słuszny interes skarżącej. Jak wskazano wcześniej, nie uwzględniły celu świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej osobie dorosłej. Podmiotem prawa do tego rodzaju wsparcia jest osoba zdolna do pracy, która rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie ma za zadanie stanowić uzupełnienie dochodu utraconego przez opiekuna, decydującego się sprawować osobiście opiekę nad osobą bliską niezdolną do samodzielnej egzystencji. Skarżąca miała więc pełne prawo oczekiwać, że organy podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia.
Tym samym za nieuprawnioną i naruszającą art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa uznać należało odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na pobieranie świadczenia emerytalnego. Należy podkreślić, że w państwie prawa nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie różnych świadczeń otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak, jak w przypadku skarżącej, dokonała wyboru jednego, konkretnego świadczenia.
Rozstrzygając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ pierwszej instancji winien więc rozpoznać wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego badając, czy ustalony w sprawie aktualny na datę wydania decyzji stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 uśr. Następnie, w przypadku spełnienia przesłanek do przyznania przedmiotowego świadczenia, uwzględnić oświadczenie skarżącej o jej wyborze. Jeżeli skarżąca przedstawi organowi pierwszej instancji decyzję organu rentowego wstrzymującą wypłatę emerytury to od miesiąca w którym to uczyni, przy spełnieniu przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, będzie możliwe przyznanie świadczenia korzystniejszego dla skarżącej.
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr oraz naruszyły art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego w zakresie kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).