Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "kpa"), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "organ") umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1993r., stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990r. nieodpłatnie własności zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...],[...],[...],[...], ozn. w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] - w części dot. niesprzedanej części budynku położonego na ww. działce przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 – dalej zwanym "dekretem"). W myśl art. 1 ww. dekretu wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem jego wejścia w życie na własność gminy m.st. Warszawy. Następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności gruntu nie obejmowało jednak własności budynków położonych na gruncie, bowiem zgodnie z art. 5 dekretu, budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. Dla zachowania tego prawa konieczne było złożenie przez tych właścicieli lub ich następców prawnych - w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę - wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej potem na własność czasową, a następnie na użytkowanie wieczyste).
Orzeczeniem administracyjnym nr [...], z dnia [...] kwietnia 1967r. Prezydium Rady Narodowej w [...] rozpoznało odmownie wniosek dekretowy H. M. z dnia [...] sierpnia 1948 r. stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] listopada 2011r. nr [...] SKO w [...] w punkcie pierwszym stwierdziło, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1967r. w stosunku do gruntu związanego z własnością lokali mieszkalnych o nr [...],[...],[...],[...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...], zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić nieważności w tym zakresie, oraz w punkcie drugim decyzji, SKO w [...] stwierdziło nieważność ww. orzeczenia z [...] kwietnia 1967r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu.
Powyższa decyzja ta stała się prawomocna, co oznacza zdaniem organu, że ponownie po stronie Prezydenta [...] zachodzi obowiązek rozpatrzenia wniosku dekretowego H. M.. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii, jak wskazał organ, jest niezbędne do ustalenia, czyją własnością był przedmiotowy budynek w dacie komunalizacji, tj. w dniu [...] maja 1990 r.
Stąd, zdaniem organu, skoro nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, czy wnioskodawcom P. T., J. T., K. J., A. M., M. T., A. T. i E. D., przysługuje tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, to nie można na obecnym etapie postępowania twierdzić, że posiadają oni legitymację do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1993r. W organu uzasadnia to konieczność umorzenia postępowania.
Na powyższą decyzję, P. T., J. T., K. J., A. M., M. T., A. T. i E. D., (dalej jako skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucili jej:
- I. naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz art. 28 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa oraz w związku z art. 5, art. 7 i art. 8 dekretu oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. dalej jako ustawa), poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej;
- II. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 5, art. 7 oraz art. 8 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędną ich wykładnię oraz przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów [...] przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy nie wywołuje skutków prawnorzeczowych w postaci restytucji prawa własności niesprzedanej części budynku położonego przy ul. [...] w [...], podczas gdy z istoty stwierdzenia nieważności wywołującej skutek ex tunc wynika, że wyeliminowanie z mocą wsteczną (ex tunc) orzeczenia odmawiającego przyznanie własności czasowej obejmuje wszystkie tego konsekwencje, również te cywilnoprawne;
- III. zignorowanie oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., I SA/Wa 1204/18 w zakresie, w jakim sąd ten wskazał, że nie ma zależności bezpośredniej pomiędzy postępowaniem nieważnościowym, a postępowaniem w przedmiocie wniosku dekretowego, co przekłada się także na ocenę przymiotu strony skarżących w niniejszym postępowaniu poprzez przyjęcie odmiennej oceny w zaskarżonej decyzji, co jest niedopuszczalne w świetle zasady związania organu wskazaniami wyroku sądu administracyjnego w danej sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie trybie art. 155 ppsa postanowienia stwierdzającego istotne naruszenie prawa poprzez odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych osobom, które uzyskały stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej i poinformowanie organu o wydaniu takiego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania.
Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.
Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.
Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawno rzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym.
W kontrolowanej sprawie mamy sytuacje szczególną, która wynika z zaszłości historycznych. Na gruncie art. 5 dekretu doszło do powstania oderwanych od gruntu nieruchomości budynkowych, jako odrębnych nieruchomości. Przełamało to generalną w prawie cywilnym zasadę superficies solo cedit. Do czasu negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego budynki pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli – pomimo nastąpienia z mocy samego prawa zmiany podmiotu prawa własności gruntu. Z datą ostateczności odmownej decyzji dekretowej, tj. orzeczenia nieuwzględniającego wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, nieruchomość budynkowa i gruntowa podlegały swoistemu scaleniu, czego konsekwencją było uznawanie ich, na zasadach ogólnych, za jedną nieruchomość gruntową.
Z kolei z datą ostatecznego stwierdzenia po wielu latach nieważności decyzji z [...] kwietnia 1967 r. doszło do odwrócenia z mocą ex tunc sytuacji prawnej nieruchomości warszawskiej sprzed daty rozpoznania wniosku o przyznanie praw do nieruchomości. Innymi słowy "odżył" tzw. wniosek dekretowy, złożony przez przedwojenną właścicielkę przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji można przyjąć, że został przywrócony stan prawny, który istniał przed wydaniem odmownego orzeczenia z 1967 r.
Decyzja SKO z [...] listopada 2011r. nr [...] wywołała formalnie ten skutek, że nieruchomość budynkowa posadowiona na spornej nieruchomości, (w części niesprzedanej) tj. w zakresie w jakim nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, zgodnie z art. 5 dekretu, "powróciła" do następców prawnych byłych właścicieli. Dopiero na podstawie art. 8 dekretu "w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy" (czy obecnie prawa własności – w związku z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 139) wszystkie budynki, położone na gruncie nieruchomości warszawskiej, przechodzą na własność gminy.
W ocenie sądu możliwość przywrócenia w ramach procedury nieważnościowej stanu prawnego sprzed ponad pół wieku dotyczącego danej nieruchomości - ma zdecydowanie negatywny wpływ na stabilizację obrotu. Niezależnie jednak od aksjologicznej oceny ww. stanu prawnego, wynikającego z braku stosownych rozwiązań normatywnych, a zwłaszcza z braku instytucji przedawnienia w prawie administracyjnym (por. art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 kpa oraz wyrok TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62), zarówno Sąd, jak i organy administracji – są nim związani.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania z powodu braku przymiotu strony po stronie skarżących minister zaprezentował pogląd oparty o wyrok Sądu Najwyższego 11 lutego 2011 r. w sprawie I CSK 288/10. Wskazano tam, że stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej byłym właścicielom gruntów warszawskich przyznania prawa wieczystej dzierżawy na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu wywołuje ten skutek prawny, że przywraca uprawnionym uprawnienie do ubiegania się o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania jako "surogatu" nieistniejących obecnie praw majątkowych przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu – ale nie powoduje prawnorzeczowego skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie (art. 5 dekretu). Jednak w wyroku I CSK160/12 z 25 października 2012 r. (LEX nr 1265540) Sąd Najwyższy przyjął, że nie ma podstaw do ograniczenia wstecznego działania stwierdzenia nieważności do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji, w tym do niektórych tylko skutków wadliwej decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu. Z powyższego ewidentnie wynika, że orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach gruntów warszawskich nie jest jednolite.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Niniejszym wyrokiem Sąd nie przesądza w żadnej mierze wyniku postępowania zainicjowanego wnioskiem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wskazuje jedynie, że do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zainicjowanej wnioskiem dekretowym – szeroko postrzegany przez sądownictwo administracyjne interes prawny w sprawach dekretowych nie może być zdyskwalifikowany z powodu upływu czasu – skoro dekret nadal jest aktem obowiązującego prawa, i skoro nadal organy administracji rozstrzygają sprawy dotyczące praw do nieruchomości warszawskich w oparciu o jego przepisy (por. też wyrok tut. Sądu z 9 grudnia 2019 r. I SA/Wa 1716/19, LEX nr 3027286). Ustawodawca nie rozwiązał kwestii skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnych nawet po pół wieku. Stąd skutek ex tunc decyzji nieważnościowej, w braku regulacji szczególnych, uprawnia do postrzegania skarżących jako podmiotów mających prawa do nieruchomości.