Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...], reprezentującego Skarb Państwa, odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską [...], z dniem [...] lipca 2000 r., z mocy prawa, własności działki ewid. nr [...] o pow[...] ha, położonej w [...], w obrębie 0001 [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Starosta [...]. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu [...] lipca 2000 r. grunt ten, wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji, stanowił nieruchomość rolną, bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na cele rolne.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę wskazał, że podstawą prawną mającą zastosowanie w sprawie jest art. 13 ust. 2, 3 i 4 w związku art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisami, jednym z koniecznych warunków nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości było, aby stanowiła ona nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. W wypisie z rejestru gruntów, sporządzonym według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r., grunt będący przedmiotem postępowania oznaczony był jako użytek kopalny (K). Zgodnie natomiast z § 27 ust. 5 pkt 4 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1996 r. Nr 158, poz. 813), ze względu na sposób zagospodarowania oraz funkcję terenu, przewidzianą w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, użytki kopalne zaliczane były do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, a nie użytków rolnych.
Nieruchomość ta nie była więc nieruchomością rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Określonego w wypisie z rejestru gruntów rodzaju użytków, według stanu faktycznego na dzień 30 czerwca 2000 r. nie kwestionuje również sam skarżący, wskazując jedynie rolne przeznaczenie gruntu, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie została zatem, wbrew zarzutom skarżącego, spełniona przesłanka niezbędna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską [...] prawa własności tej nieruchomości. Badanie istnienia pozostałych przesłanek (m.in. przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje Starosta [...]) jest bez znaczenia dla sprawy. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., słusznie odmówił zatem stwierdzenia nabycia przez Gminę Miejską [...], z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa, własności działki ewid. nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...], w obrębie 0001 [...].
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] zarzucając jej:
- 1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym dla jego wyniku tj. przepisu art. 77 § 1 k.p.a. przez zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i przyjęcie niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym, iż wymieniona w decyzji działka nie była nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego,
- 2) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez błędne przyjęcie, że wskazanej w decyzji działki Gmina Miejska [...] nie nabyła z mocy prawa,
- 3) błędne uzasadnienie przyjętego stanowiska wobec przywołania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1996 r. Nr 158, poz. 813) nieobowiązujących w dacie, o której mowa w art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2019 r. poz.817) nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone.
Należy przyjąć, że "nieruchomości rolne", o których mowa w tym przypisie, to nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z kolei Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 461 stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy z 19 października 1991 r. są nieruchomości zdefiniowane w przepisach Kodeksu cywilnego i stosownie do art. 1 pkt 1 tej ustawy położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tylko więc nieruchomości spełniające te warunki podlegają komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 13 powołanej ustawy. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie, czy będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 30 czerwca 2000 r., oprócz spełnienia innych warunków określonych w tym przepisie, była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Z akt sprawy wynika, że według wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] działka nr [...] przeznaczona była pod tereny upraw polowych.
Przedmiotowa działka jest wprawdzie w ewidencji gruntów oznaczona jako użytek kopalny (K), lecz decydujące znaczenie dla komunalizacji ma określenie jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego a nie w ewidencji gruntów, do której powołane przepisy się nie odwołują i nie nadają tym zapisom znaczenia prawnego dla określenia wystąpienia przesłanek do komunalizacji na tej podstawie prawnej.
W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco materiału dowodowego odnoszącego się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, opierając się wyłącznie na danych z ewidencji gruntów, a nie odnosząc się do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy wskazać, że o rolniczym charakterze gruntu przesądza jego rolnicze przeznaczenie a nie sposób jego aktualnego wykorzystania (por. postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r. sygn. akt III CKN 140/98, LEX nr 50652). Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności z dokumentów załączonych do wniosku Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. przedmiotowa działka do 1997 r. wykazywana była w rejestrze gruntów obrębu [...] jako nieużytek. Dopiero w 1997 r. w ewidencji ujawniona została jako użytek kopalny, mimo jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. pod tereny upraw polowych. Plan, jako akt prawa miejscowego przeznaczał więc ją do wykorzystania rolniczego. Świadczy to o ewentualnej nieaktualności zapisów w ewidencji gruntów. Do dokumentów załączonych do wniosku organy orzekające w ogóle się nie odniosły, poprzestając na stwierdzeniu, że w związku z wykazaniem przedmiotowej działki w ewidencji gruntów jako użytki kopalne, które w rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Przestrzennej Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zaliczone były do kategorii gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, nie stanowi ona użytku rolnego. Taka ocena organów zdaniem Sądu jest niewystarczająca i co najmniej przedwczesna.
Ponownie przypomnieć należy, że według art. 461 k.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie podnosi się, że "Kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest rzeczywisty lub potencjalny sposób jej wykorzystania" (postanowienie SN z 6 lutego 2008 r., II CSK 467/07, LEX nr 523605). "O rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnej należą także odłogi i ugory, które potencjalnie biorąc mogą być wykorzystywane rolniczo. Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej" (wyrok NSA z 23 listopada 2006 r., I OSK 132/06, LEX nr 291425). Podnosi się także, że "Dla ustalenia istnienia możliwości wykorzystania nieruchomości na cele rolnicze pomocne mogą być zapisy w ewidencji gruntów oraz planach zagospodarowania przestrzennego" (por. E. Skowrońska-Bocian [w:] K. Pietrzykowski (red.): Kodeks cywilny, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, t. 1, s. 131-132).
Jeśli zatem, działka nr [...] w planie miejscowym miała przeznaczenie rolne, a w ewidencji gruntów była uwidoczniona jako użytek kopalny (K), to nie można stwierdzić bez oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że nie stanowiła ona nieruchomości rolnej, w rozumieniu art. 461 k.c. zważywszy, że dla komunalizacji w trybie art. 13 ust. 2 ustawy decydujące znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, zaś zapis w ewidencji gruntów może zostać wykorzystany uzupełniająco dla oceny czy przedmiotowa nieruchomość może być przeznaczona na cele rolnicze.
Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, dokona zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w jego całokształcie, a wydając decyzję uzasadni ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.