Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. D. i W. D., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...], o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli M. D. i W. D. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z [...] maja 1998 r. J. i H. C., M. D., D. i S. J., M. K., T. i M. P. i M. S. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...].
Pismem z [...] listopada 2013 r. obecni współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości podtrzymali powyższy wniosek.
Decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Wyrokiem z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 942/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r.
Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2015 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.
Wyrokiem z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt SA/Wa 1800/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2016 r.
Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Prezydent [...] odmówił M. D. i W. D. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. D. i W. D. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r.
W ocenie Wojewody, wydanie przez organ decyzji odmownej jest prawidłowe. Organ wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z 4 września 1997 r. o przekształcenie mogły ubiegać się osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem [...] października 1998 r. i złożyły wniosek o przekształcenie do 31 grudnia 2000 r. Z kolei w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jednoznacznie określono treść powyższego wniosku, który m. in. powinien zawierać datę wniosku i podpis wnioskodawcy (pkt 7).
Mając na uwadze powyższe, w tym w szczególności opinię biegłego grafologa z [...] października 2018 r., że podpis na wniosku z [...] maja 1998 r. nie jest autorskim podpisem M. D., Wojewoda uznał, że wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do udziału M. D. nie został złożony prawidłowo, gdyż nie został podpisany przez wnioskodawcę - współużytkownika wieczystego.
Organ przywołał następnie treść art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazał, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach. Mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zawarta w zasada z art. 153 nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11).
Wojewoda podzielił również ocenę organu pierwszej instancji, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania przekształceniowego wyłącznie w stosunku do udziału [...] części przypadającego W. D., o co wnosiły strony. Na gruncie obowiązującego porządku prawnego brak jest bowiem możliwości prowadzenia postępowania w stosunku do udziału, gdyż mogłoby to prowadzić do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tej samej nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] złożyli M. D. i W. D. zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) art. 153 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w toku postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 1800/16, w której sąd ustalił, że skarżący są uprawnieni do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - mimo że zawarta w tym wyroku ocena prawna i wskazania są wiążące dla organów administracji orzekających w sprawie;
- 2) art. 80 i 84 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie przez organ zaskarżonej decyzji w oparciu o opinię grafologiczną z 24 października 2018 r., która jest wadliwa, a wątpliwości w stosunku do niej nie zostały usunięte w toku postępowania, przez co dokument ten nie przedstawia żadnej wartości dowodowej i powinien zostać pominięty;
- 3) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. przez zaniechanie, pomimo ustawowego obowiązku, wezwania M. D. do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] maja 1998 r. przez złożenie podpisu, mimo stwierdzenia przez organ braku tego podpisu;
- 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., przez nieuwzględnienie, że 13 listopada 2000 r. (data prezentaty Kancelarii Starostwa Powiatu [...]) wszyscy pierwotni wnioskodawcy złożyli kolejne pismo (z datą [...] listopada 2000 r.), w którym ponowili swój wniosek z [...] maja 1998 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - z zachowaniem ustawowego terminu na złożenie wniosku na zasadach określonych w ustawie z 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. nr 123, poz. 781) - co doprowadziło do błędnego ustalenia, że "wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do udziału M. D. nie został złożony prawidłowo";
- 5) art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a., przez niezawiadomienie skarżących przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, podczas gdy na gruncie naruszonych przepisów obowiązek taki dotyczy także organu odwoławczego;
- 6) art. 8 k.p.a., przez zakwestionowanie podpisu złożonego przez M. D. na wniosku z [...] maja 1998 r. po ponad 20 latach od jego złożenia oraz niezastosowanie się do wskazań i oceny prawnej zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2017 r., sygn. akt: I SA/Wa 1800/16, który stwierdził wyraźnie, że powyższy wniosek jest ważny, złożony został prawidłowo, a co za tym idzie skarżący są uprawnieni do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wnieśli również o przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii pozaprocesowej z [...] grudnia 2019 r. na okoliczność wykazania autentyczności podpisu złożonego przez M. D. na wniosku z [...] maja 1998 r.,
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...].
Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma to, że jest ona po raz kolejny rozpoznawana przez organy administracji. Wydane bowiem wcześniej decyzje organów zostały uchylone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 942/15 oraz 30 stycznia 2017 r., sygn. akt 1800/16.
Stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze. zm.), dalej zwanej "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przypomnieć zatem trzeba, że w wyroku z 30 stycznia 2017 r. sąd, po przeprowadzeniu analizy historycznej ustaw przekształceniowych z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że "skoro zgodnie z wyrokiem TK z 8 grudnia 2011 r., P 31/10, na gruncie ustawy z 1997 r. użytkownikom wieczystym, którzy w wyznaczonym ustawowym terminie do [...] grudnia 2002 r. prawidłowo złożyli wnioski o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia własności podlegająca ochronie z punktu widzenia konstytucyjnych zasad ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz gwarancji ochrony praw majątkowych, w tym prawa własności (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji), a art. 8 ustawy z 2005 r. w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r. do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r., jest sprzeczny z powołanymi normami konstytucyjnymi – to już przed wejściem w życie ustawy z 2005 r. (czyli przed 13 października 2005 r.) skarżący byli uprawnieni do przekształcenia i uprawnienie to zachowali na gruncie art. 8 ustawy z 2005 r." Sąd zastrzegł przy tym, że ekspektatywa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w niniejszej sprawie może się odbyć tylko na aktualnych finansowych zasadach przekształcenia, gdyż ekspektatywą tą nie są objęte, jako wadliwe konstytucyjnie, preferencyjne zasady finansowe przekształcenia, wynikające z zakwestionowanych przepisów ustawy z 1997 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uznały jednak, że w sprawie zaistniała nowa okoliczność faktyczna, która uzasadnia odstąpienie przez organy od zasady związania wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. Organy stwierdziły bowiem, w oparciu o opinię biegłego grafologa uzyskaną w toku ponownie prowadzonego postępowania, że wniosek z [...] maja 1998 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do udziału M. D. nie został złożony prawidłowo, gdyż nie został podpisany przez wnioskodawcę – współużytkownika wieczystego. Nieskutecznie złożony wniosek wyklucza zaś uprawnienie skarżących do nabycia maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Przy formułowaniu powyższej oceny organom umknęło jednak – pomimo konsekwentnego podnoszenia tej okoliczności przez skarżących w pismach z [...] czerwca i [...] listopada 2018 r. oraz w odwołaniu - że w aktach sprawy znajduje się inny wniosek "o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki w [...] przy ul. [...]" (k. 34 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy, podanie to wpłynęło do ówczesnego organu w dniu [...] listopada 2000 r., a więc przed terminem określonym w wiążącym w sprawie wyroku WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r. Treść tego podania potwierdza również, że zawiera ono wszystkie elementy wymienione w § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 19 grudnia 1997 r. w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 157, poz. 1037), w tym datę wniosku i podpisy wnioskodawców - użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości.
Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy eliminacja skuteczności podania z [...] maja 1998 r. nie może rzutować, wbrew stanowisku organów, na zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 30 stycznia 2017 r. ocenę przysługiwania skarżącym uprawnienia do nabycia maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skoro bowiem w aktach sprawy znajduje się inne podanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zostało ono złożone przed terminem określonym w powołanym wyroku z 30 stycznia 2017 r., a organy nie wykazały, że nakreślony na tym podaniu podpis M. D. nie pochodzi od tej osoby, to nie mogą powoływać się na nowe okoliczności faktyczne uzasadniające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 30 stycznia 2017 r.
W tej sytuacji za zasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Prowadzić to musiało do uchylenia przez Sąd zarówno decyzji Wojewody [...], jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...].
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżących dotyczących oparcia się przez organy na wadliwej opinii grafologicznej i zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego. Rację ma organ odwoławczy, że opinia biegłego grafologa z [...] października 2018 r. zawiera określoną wiedzę, która wymaga wiadomości specjalnych. Choć jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym podlega ona ocenie organu, to jednak organ nie może kwestionować przyjętej przez biegłą metodologii czy doboru materiału porównawczego. Jeżeli opinia metodologicznie nie zawiera wad, a jej wnioski zostały w sposób logiczny i spójny uzasadnione, to brak jest podstaw do jej kwestionowania. Same zaś zastrzeżenia skarżących formułowane w toku postępowania administracyjnego, niepoparte opinią innej osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, nie uzasadniały w sposób wystarczający konieczności dopuszczenia przez organy dowodu z opinii innego biegłego.
Opinię innego biegłego skarżący przedłożyli dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tej opinii w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Działanie to jednak nie mogło być skuteczne z uwagi na brzmienie art. 106 § 3 p.p.s.a., który nie zawiera uprawnienia do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju dowodu (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., I OSK 2031/17). Z tego powodu na rozprawie w dniu 27 lipca 2020 r. Sąd oddalił wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z ww. opinii.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 64 § 2 kpa w związku z art. 63 § 2 i 3 kpa poprzez zaniechanie wezwania skarżącego M. D. do uzupełnienia braku formalnego wniosku z [...] maja 1998 r. Wyjaśnić trzeba, że powołane przepisy znalazłaby zastosowanie wyłącznie w przypadku braku podpisu wnioskodawcy na podaniu. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż na podaniu z [...] maja 1998 r. widnieje podpis M. D., co do którego w toku prowadzonego postępowania organy administracji powzięły wątpliwość czy podpis ten pochodzi od tej osoby.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, a poczynione ustalenia zawrze w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stosownie do art. 107 § 3 kpa.