Uzasadnienie
[...] (dalej, jako: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej, jako: Kolegium) z dnia 16 września 2021 r. nr KOC/4977/Sr/21, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy (dalej, jako: organ I instancji) z dnia 28 czerwca 2021 r. nr XI-WSZ-SR/000815/2021 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy w dniu 20 kwietnia 2021 r. wpłynął do organu I instancji wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawnym ojcem [...]. Do wniosku dołączono orzeczenie z dnia 4 listopada 2019 r. potwierdzające, że ojciec skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od 1 października 2019 r. (znaczny stopień niepełnosprawności).
Organ I instancji, mając na uwadze treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), wystąpił do OPS m.st. Warszawy w [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie OPS m.st. Warszawy w [...] w dniu 31 maja 2021 r. nadesłał do organu I instancji oświadczenie [...], z którego wynika, że skarżąca nie zamieszkuje i nie sprawuje w sposób faktyczny i stały opieki nad swoim ojcem.
Organ I instancji decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że w sprawie nie spełniono przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych albowiem znaczny stopień niepełnosprawności ojca skarżącego powstał w 70. roku jego życia. Organ I instancji podniósł także, że co prawda Trybunał Konstytucyjny uznał powołany przepis za niekonstytucyjny jednakże nadal on obowiązuje. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy.
Skarżąca odwołała się od tej decyzji wskazują m.in. na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przytaczając okoliczności tej sprawy i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium wskazało, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wymaga tego art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku zatem z koniecznością weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji zwrócił się do OPS m.st. Warszawy w [...] o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
W jego wyniku ustalono, że [...] nie zamieszkuje i nie sprawuje w sposób faktyczny i stały opieki nad swoim ojcem. Tymczasem z powołanego przepisu wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowania), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W tej sprawie Kolegium przyjęło, że brak jest podstaw do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem. W świetle okoliczności faktycznych i prawnych skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie albowiem opieka nie jest sprawowana (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych:
- • zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu podczas, gdy w rozumieniu tego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej,
- • zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy), a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem podczas, gdy w sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. Z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad ojcem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2021 poz. 159, dalej, jako: P.p.s.a.);
- 2. uchylenie decyzji organu I instancji (art. 135 P.p.s.a.);
- 3. zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w tej sprawie (art. 153 P.p.s.a.);
- 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych (art. 200 P.p.s.a.);
- 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in, że fakt niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia jest spowodowany koniecznością opieki nad ojcem. Kolegium pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oceniło zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez nią opieki. Organ nie wziął pod uwagę, że skarżąca całodobowo jest w pełnej gotowości do pomocy ojcu. Wbrew temu co twierdzi organ, zachodzi bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem osobistej opieki. Skarżąca podniosła też, że przez zły stan zdrowia ojca nie ma możliwości podjęcia aktywności zawodowej, a opieka nad ojcem sprawowana jest prawidłowo. Zdaniem skarżącej warunku "stałej" i "ciągłej" opieki nie należy rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stałą w sensie trwałości, a ciągłą w sensie rozciągłości w czasie opieką nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowania w warunkach godności człowieka. Zakres opieki, w ocenie skarżącej, zgodnie ze stanem faktycznym, jest stały i długotrwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji Kolegium stanowił art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1. nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska organu I instancji wyrażonego w jego decyzji. Otóż regulacja art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz. 1443), orzekł, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku jest ustalenie, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przedmiotowa przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie doprowadził wprawdzie do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, jednak jego treść wiąże - w myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - i stanowi dla organów administracji oraz sądów administracyjnych istotną wskazówkę interpretacyjną. W konsekwencji organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają obowiązek procedować w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach pielęgnacyjnych, która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
W związku z tym, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanka w postaci daty powstania niepełnosprawności ojca skarżącej nie może być podstawą odmowy wnioskowanego świadczenia.
Za w pełni prawidłowe uznać zatem należy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zakresie błędnego nieuwzględnienia przez organ I instancji skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Sąd rozpoznający sprawę niniejszą uznał także za trafne stanowisko Kolegium o braku podstaw do uznania, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad ojcem (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych).
Należy podnieść, że realizacja dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie warunku "stałej opieki" wymaga trwałości, rozciągłości w czasie nad osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością, a więc wykonywanie czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Zatem istotą opieki, której mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy jest nie tylko stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie normalnych, codziennych potrzeb osoby nad którą jest sprawowana opieka, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
Kolegium odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, słusznie oparło swoje stanowisko w sprawie na oświadczeniu ojca skarżącej [...], z którego wynika, że skarżąca z ojcem nie mieszka i opieki nad nim nie sprawuje. Oświadczenie to uzyskane zostało przez pracownika OPS m.st. Warszawy w [...], w ramach przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego i brak jest podstaw do podważenia tego oświadczenia, tym bardziej, że sama skarżąca deklaruje w istocie jedynie gotowość do całodobowej opieki nad ojcem, nie precyzuje jakie faktycznie czynności wykonuje i z jaką częstotliwością. Tymczasem to skarżąca jako osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winna wykazać, iż spełnia ustawowe przesłanki do przyznania takiej pomocy.
Przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). W tej sprawie brak podstaw do stwierdzenia, iż przesłanka ta została zrealizowana.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, z podniesionych wyżej względów, odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej znajduje usprawiedliwiane podstawy.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekał, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.