Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 2 lipca 2004r. P. i Z. L. wystąpili do Starosty Powiatowego w P. o wypłacenie odszkodowania za część drogi, wydzielonej z posesji położonej w P. przy ul. [...] w wysokości ¼ dla każdego z nich. W dniu 30 grudnia 2005r. wniosek o ustalenie odszkodowania złożył P. L. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...] w P., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m kw.
Decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Starosta P. odmówił ustalenia odszkodowania stwierdzając, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez osoby nieuprawnione.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z. L., P. L. i P. L zarzucając nieuwzględnienie przez organ informacji zawartych w wypisie z rejestru gruntów wskazujących wnioskodawców jako właścicieli działki nr [...].
Rozpatrując sprawę Wojewoda [...] wskazał, że działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m kw. pochodzi z dawnej nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] oznaczonej jako działka hip nr [...] o pow. [...] m kw., stanowiącej współwłasność T. W., M. i M. W. małż. M. oraz Z. i A. S. M. małż. J.. Z planu sporządzonego prze Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1956r. wynika, że działka nr [...] została podzielona na cztery równe działki o numerach 1, 2, 3 i 4, każda z nich o pow. [...] m kw., pozostała część działki nr [...] o pow. [...] m kw. została pod ulicami. Na podstawie umowy podziału nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1958r. Rep. Nr [...] T. W., M. i M. małż. M. oraz Z. i A. małż. J. znieśli współwłasność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w ten sposób, że powstałe z podziału działki nr 2 i 3 każda po [...] m kw. przeszły na wyłączną własność M. M. i M. M. Zniesienie współwłasności nie dotyczyło części działki nr [...] o pow. [...] m kw., znajdującej się pod ulicami.
Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1963r. oraz umowy przeniesienia własności nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [..] grudnia 1963r. Rep. Nr [...] działka nr [...] o pow. [...] m kw. stanowiąca własność M. M. i M. M. została nabyta przez F. L.. Organ II instancji ustalił, że skarżący są następcami prawnymi F. L. W świetle ustaleń organu wyżej przedstawionych część dawnej działki nr [...], znajdująca się pod ulicami nie stanowiła własności F. L. oraz jego spadkobierców. Wojewoda podniósł, że wprawdzie w wypisie z rejestru gruntów jako właściciele działki nr [...] wpisani są Z. L. do 3/12 części, P. L. do 6/16 części oraz P. L. do 3/12 części, jednakże wypis z rejestru gruntów nie jest dokumentem potwierdzającym prawo własności, a na jego podstawie nie można dokonać wpisu w księdze wieczystej. Organ odwoławczy uznał za niezasadny wniosek o przesłuchanie Starosty P. na okoliczność nieuznania jako wiarygodnego dowodu w postaci wypisu z rejestru gruntów przy braku innych dowodów ujawniających własność skarżących.
Organ II instancji odstąpił również od przeprowadzania dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia na podstawie jakich dokumentów w rejestrze gruntów jako właściciele przedmiotowej działki widnieją skarżący a wcześniej ich spadkodawcy, ponieważ kwestia ta była już wyjaśniona w piśmie Starostwa Powiatowego w P z dnia 30 maja 2007r., a w którym wyjaśniono, że organ ewidencyjny nie dysponuje dokumentami, na podstawie których skarżący wpisani zostali jako właściciele działki nr [...]. Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z ustaleń organu I instancji na dzień 31 grudnia 1998r. w rejestrze jako współwłaściciele działki nr [...] wpisani byli P. L. i I. L. jednakże nie odnaleziono dokumentów stanowiących podstawę wpisu. Starosta P. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego w związku z wydaniem decyzji deklaratoryjnej z dnia [...] sierpnia 2010r. o nadesłanie kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego tytuł własności skarżących do przedmiotowej nieruchomości przed 1 stycznia 1999r. i w odpowiedzi na nie Urząd poinformował, że w aktach sprawy brak jest takich dokumentów. Wojewoda zaznaczył, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. nie wskazano właścicieli działki nr [...], a skarżącym przekazano ją jedynie do wiadomości.
Reasumując, Wojewoda [...] uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący nie byli właścicielami przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a strony postępowania nie przedstawiły dokumentu potwierdzającego ich własność.
Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. L., Z. L. i P. L. zarzucając jej naruszenie:
- 1. art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez działanie organów wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawa, a także zasadzie działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa;
- 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji;
- 3. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez błędne nieuznanie za dowód w sprawie wypisu z urzędowego rejestru gruntów sporządzonego w przepisanej formie przez organ do tego powołany ujawniającego własność skarżących do działki nr [...] oraz prawomocnej decyzji stwierdzającej nabycie od skarżących ww gruntu z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę-Miasto P;
- 4. art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną;
- 5. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- 6. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie spełniającej wymogów w zakresie posiadania przez nią uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz bez odniesienia się w uzasadnieniu do całości zgromadzonego materiału dowodowego;
- 7. art. 35 § 3, art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez opieszałe prowadzenie sprawy i niezałatwienie jej w ustawowym terminie;
- 8. art. 10 § 1 k.p.a poprzez działania organu zmierzające do ograniczenia uprawnień skarżących w związku z niepoinformowaniem ich o zakończeniu postępowania;
- 9. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. porzez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy;
- 10. art. 123 k.p.a. poprzez niepoinformowanie stron o załączeniu do akt bądź odmowie załączenia dowodu w postaci wyroku WSA w Warszawie.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o wypłatę odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.
Stosownie do art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Odszkodowanie ustala się i wypłaca na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
Wskazać należy, że w art. 73 ust. 4 ustawy w związku z ust. 1 tego artykułu niewątpliwie, co do zasady, chodzi o właściciela nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. Jest to zasada i w sytuacjach zwykłych – najczęściej występujących - dotyczy to wprost bezpośrednio tego byłego właściciela (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09).
Błędne jest stanowisko skarżących, że w niniejszej sprawie organ orzekający o odszkodowaniu za grunt nabyty pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 1 ustawy związany jest ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Uszło uwadze skarżących, że właściwy organ orzekający o odszkodowaniu za nieruchomość nabytą pod drogę publiczną związany jest rozstrzygnięciem zawartym w osnowie takiej decyzji. Decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy winna w rozstrzygnięciu wskazywać podmiot publicznoprawny nabywający mienie oraz przedmiot tego nabycia – nieruchomość podlegającą nabyciu lub jej część i to pod jaką konkretnie drogę publiczną została faktycznie zajęta. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] sierpnia 2010r. zawiera ww elementy, nie wskazuje jednakże właścicieli nieruchomości a zawiera jedynie stwierdzenie, że w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła ona własność osób fizycznych.
Przekazanie zaś tej decyzji do wiadomości skarżących nie stanowi przyznania im tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości.
Podkreślić należy, że odszkodowanie przysługuje z zasady właścicielowi nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., który złożył wniosek o odszkodowanie w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Wynika to z przepisu art. 73 ust. 4 ustawy. Wobec tego organ orzekający o odszkodowaniu musi we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy wnioskodawca jest uprawniony do odszkodowania. Takie postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone i mimo podjętych działań organom orzekającym nie udało się pozyskać dowodu potwierdzającego tytuł własności skarżących bądź ich poprzedników prawnych do przedmiotowej nieruchomości. Również skarżący takiego tytułu nie przedstawili podnosząc w toku postępowania jak i w skardze, że dowodem potwierdzającym ich tytuł własności stanowi wypis z rejestru gruntów.
Wyjaśnić w związku z takim stanowiskiem skarżących należy, że w świetle obowiązującego prawa i utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych ewidencja gruntów i budynków w zakresie praw do nieruchomości pełni wyłącznie funkcję rejestrującą i jest zbiorem informacji na temat nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje stanu prawnego nieruchomości. Ewidencja nie rozstrzyga również sporów o prawa do gruntów.
Wobec tego dane z ewidencji gruntów i budynków nie mogły być dla organów orzekających w niniejszej sprawie miarodajne dla oceny, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni w dniu 31 grudnia 1998 r. byli współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
W tej sytuacji uznać należy zarzuty skargi w tym zakresie za całkowicie chybione. Nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia wskazywanych przepisów Konstytucji, ponieważ skarżący nie wykazali aby przysługiwał im lub ich poprzednikom prawnym tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998r. Zresztą skarżący nie wskazują na taki tytuł, opierając się wyłącznie na wpisach w ewidencji gruntów, który jak wskazano wyżej spełnia wyłącznie funkcję informacyjną i nie stanowi dowodu potwierdzającego tytuł własności do nieruchomości. Przy czym Sądowi z urzędu wiadomo, że niejednokrotnie wpisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków są błędne i nie odzwierciedlają stanu prawnego nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do niego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. To w niniejszej sprawie nie miało miejsca, gdyż organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, a tym samym skarżący nie musieli zapoznawać się z innym niż zgromadzonym w pierwszej instancji materiałem dowodowym. Dodać należy, że organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie.
Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy.
Zasadnie w ocenie Sądu organ odwoławczy nie przeprowadzał postępowania dowodowego zgodnie z żądaniem stron a dotyczącym wyjaśnienia podstawy ich wpisania jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości w ewidencji gruntów, ponieważ zgłoszone dowody zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Taką okolicznością w niniejszej sprawie z pewnością nie jest ustalanie podstawy wpisu w ewidencji gruntów, zważywszy na informacje uzyskane przez organ I instancji, że Starostwo Powiatowe nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi zasadność przedmiotowego wpisu.
W związku z powyższym dopuszczanie dowodu z przesłuchania Starosty P. na taką okoliczność jest zbędne i niecelowe. Również brak odniesienia się przez organ orzekający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 1311/07 nie może zostać uznany za naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ został on wyrażony w innej sprawie rozpoznawanej w innym stanie faktycznym, w związku z czym nie jest wiążący ani dla organów orzekających w niniejszej sprawie, ani dla Sądu.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących opieszałości w prowadzeniu niniejszego postępowania i naruszenia przez organy terminów ustawowych w załatwieniu sprawy należy wyjaśnić, że zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu, ponieważ kontrola Sądu w zakresie tego rodzaju naruszeń odbywa się w innym postępowaniu prowadzonym wskutek wniesienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego.
Reasumując, stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie i wyczerpująco, z zachowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zostały prawidłowo zastosowane przez organy orzekające.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.