Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Prezydent [...] (Prezydent), po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. (Skarżąca) odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW [...].
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), w związku z art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 20 lipca 2018 r., oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506).
Wyjaśnił, że [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca wystąpiła z żądaniem wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie z dniem [...] stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].
Na podstawie posiadanej dokumentacji Prezydent ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta [...]. Prawo wieczystego użytkowania gruntu przysługuje właścicielom [...] wyodrębnionych lokali, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste oraz Skarżącej w udziale wynoszącym [...] części, z którym związana jest własność [...] niewyodrębnionych lokali.
Z informacji pozyskanych z operatu ewidencji gruntów i budynków wynika, że nieruchomość położona przy ul. [...][...] w [...], zabudowana jest czterokondygnacyjnym budynkiem oznaczonym identyfikatorem; [...], którego główna funkcja użytkowa została określona jako mieszkalna. Zgodnie z ww. rejestrem w budynku znajduje się [...] samodzielnych lokali mieszkalnych, z czego [...] stanowi odrębny przedmiot własności.
Prawo użytkowania wieczystego przysługujące Skarżącej pierwotnie zostało ustanowione na rzecz osoby fizycznej, w wyniku postępowania reprywatyzacyjnego zakończonego decyzją, wydaną przez Prezydenta [...] marca 2006 r. nr [...]. Skarżąca nabyła ww. prawa w wyniku dalszego obrotu prawnego w 2015 r.
Prezydent ustalił, że postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Komisja ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Komisja) wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS [...] przeważający przedmiot działalności Skarżącej związany jest z pozostałymi formami udzielania kredytów.
Prezydent uznał, że skoro zakres działalności Skarżącej wynikający z informacji Krajowego Rejestru Sądowego KRS, w żaden sposób nie jest związany z sektorem mieszkalnictwa, to uznać należy, że lokale służą celom komercyjnym do prowadzenia działalności gospodarczej, tym samym nie sposób uznać, mimo ich pierwotnej mieszkaniowej funkcji, że służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
W konsekwencji, w ocenie organu, ze względu na większościowy udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu przypadający Skarżącej nieruchomość nie spełnia art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r., tym samym prawo wieczystego użytkowania gruntu przedmiotowej nieruchomości nie przekształca się w prawo własności.
Prezydent zauważył również, że zgodnie z art. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267), dalej "ustawa z 9 marca 2017 r." w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego toczące się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym postępowanie dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowanie o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej podlegają zawieszeniu. Wskazał, że użyte w ww. art. 26 ust. 1 określenie "inne postępowanie" odnosi się również do postępowania o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r. Zawieszenie postępowania odnosi się do postępowania jurysdykcyjnego, natomiast nie ma zastosowania w postępowaniu uproszczonym, o jakim mowa w dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego wniosków o wydanie zaświadczenia.
Nie mając możliwości zastosowania przepisów o zawieszeniu postępowania administracyjnego, uwzględniając art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Prezydent uznał, że również z tych względów zobowiązany jest odmówić wydania przedmiotowego zaświadczenia powołując się w tym zakresie na stanowisko wyrażone przez w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 r. sygn. I OSK 104/09.
Postanowieniem z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (Kolegium) po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta.
Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570).
W uzasadnieniu Kolegium powołało się na wszczęcie przez Komisję postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. postępowania w sprawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r. nr [...].
Podniosło następnie, że zgodnie z ustawą z 9 marca 2017 r. w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego toczące się przed organem administracji, sądem administracyjnym, sądem powszechnym lub Sądem Najwyższym postępowanie dotyczące decyzji reprywatyzacyjnej albo postępowanie o zapłatę odszkodowania lub wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości, albo inne postępowanie przed tymi organami lub sądami toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej podlegają zawieszeniu. Wyjaśniło, że użyte w ww. art. 26 ust. 1 ustawy określenie "inne postępowanie" odnosi się również do postępowania o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ustawy z 20 lipca 2018 r.
W ocenie Kolegium, w świetle przedstawionych okoliczności, meritum sprawy tj. wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest sporne i nieoczywiste.
Skarżąca wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do tutejszego sądu zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2018 roku poprzez jego niezastosowanie, przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który potwierdzał spełnienie przez Skarżącą przesłanek wskazanych w w/w artykule, co winno skutkować uchyleniem postanowienia Organu I instancji;
- 2) art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku poprzez uznanie, że użyte w artykule określenie "inne postępowanie" odnosi się również do postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a ponadto iż przepis ten stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia, w przypadku braku możliwości zawieszenia postępowania, podczas gdy art. 26 w/w ustawy nie stanowi podstawy prawnej do odmowy wydania zaświadczenia;
- 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, podczas gdy Organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie;
- 4) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, co do zarzutów podniesionych przez Skarżących w zażaleniu, oraz przez brak wyjaśnienia, z jakich powodów zdaniem organu wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie jest sporne i nieoczywiste, podczas gdy zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej organ winien ściśle przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest zasadna, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu.
W ocenie sądu podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy miała odpowiedź na pytanie czy fakt wszczęcia przez Komisję postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r. przyznającej prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości ma znaczenie do rozpoznania wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt przekształcenia z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta z [...] marca 2006 r. dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (o sygn. akt [...].). Postępowanie to do dnia wydania wyroku przez sąd w niniejszej sprawie nie zostało zakończone. Postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Komisja wyznaczyła nowy termin zakończenia sprawy - [...] marca 2021 r.
Kolegium uznało, że toczące się przed Komisją postępowanie uniemożliwia wydanie zaświadczenia wprowadza bowiem stan niepewności co do sytuacji prawnej nieruchomości.
Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. jeżeli jest to niezbędne dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania, Komisja może, w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym, a w przypadku decyzji, która nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, także ustanowić zakaz zbywania lub obciążania nieruchomości. Wpisanie takiego ostrzeżenia wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołuje bowiem skutek ostrzeżenia o jakim mowa w art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
W związku z jawnością wpisów w księdze wieczystej sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] nie dokonano wpisu ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym. Znajduje się w niej natomiast wpis ostrzeżenia o podjęciu przez Komisję czynności sprawdzających. Ostrzeżenie to wpisane zostało na podstawie postanowienia Komisji z [...] marca 2018 r.
Stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Komisja może również w drodze postanowienia, nakazać wpis w księdze wieczystej ostrzeżenia o podjęciu czynności sprawdzających. Wpis takiego ostrzeżenia, od chwili wszczęcia postępowania rozpoznawczego wywołuje skutki ostrzeżenia, o którym mowa w art. 23 ustawy (art. 24a ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r.).
Skoro postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie decyzji Prezydenta dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], to z tym dniem doszło do wyłączenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystej.
Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni ewentualnego nabywcę prawa ujawnionego w księdze wieczystej, który działając w dobrej wierze nabył je od osoby wprawdzie wpisanej do księgi, ale niebędącej rzeczywiście osobą uprawnioną. Rękojmia nie wyłącza jednak domniemania wynikającego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece to jest nie wyłącza domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Kolegium, że stan prawny nieruchomości jest niepewny i nieoczywisty.
Sąd podziela natomiast stanowisko Kolegium, że postępowanie o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. oraz przepisów k.p.a. uznać należy za postępowanie o którym mowa w art. 26 ust 1 ustawy z 9 marca 2017 r. W niniejszej sprawie prawo użytkowania wieczystego powstało bowiem na skutek wydania przez Prezydenta decyzji z [...] marca 2006 r., która stanowiła podstawę do zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.
Postępowanie o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] jest więc postępowaniem prowadzonym na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej, za jaką uznać należy decyzję o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.
Jak słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. postępowania administracyjne toczące się na skutek wydania decyzji reprywatyzacyjnej podlegają zawieszeniu.
Postępowanie o wydanie zaświadczenia uregulowane w przepisach k.p.a. ma charakter postępowania uproszczonego, do którego tylko odpowiednio stosuje się zasady ogólne z k.p.a. i w którym przeprowadzić można jedynie konieczne czynności wyjaśniające.
Powstaje zatem pytanie, czy rzeczywiście nie jest możliwe zawieszenie postępowania o wydanie zaświadczenia w trybie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. (jak wskazywał organ pierwszej instancji).
Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w cytowanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2009 r. sygn. I OSK 104/09. Stan prawny niniejszej sprawy jest jednak odmienny od stanu prawnego, w jakim wydany został wyrok z 8 września 2009 r.
Ustawodawca w ustawie z 20 lipca 2018 r. wybierając formę dokumentu potwierdzającego przekształcenie prawa do gruntu jako zaświadczenie, dokonał odrębnych regulacji proceduralnych, niepokrywających się w pełni z regulacjami zawartymi w art. 217 § 1 i 3 K.p.a.
Celem zaświadczenia, o którym mowa w k.p.a. jest urzędowe poświadczenie tego, co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Natomiast celem zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego, co odpowiada w rzeczywistości aktowi o charakterze deklaratoryjnym.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym przez organ pierwszej instancji wyroku, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania, wstrzymującą merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, dlatego może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadkach określonych przez ustawodawcę, z uwagi na przesłanki, które nie podlegają wykładni rozszerzającej.
Art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. uznać należy za przepis szczególny, przewidujący zawieszenie pewnej kategorii postępowań. Przepis ten bardzo szeroko traktuje postępowania podlegające zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania rozpoznawczego dotyczącego decyzji reprywatyzacyjnej.
Biorąc pod uwagę charakter zaświadczeń wydawanych na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r., treść art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r., jak również niekwestionowane okoliczności faktyczne sprawy, to jest fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości na podstawie decyzji reprywatyzacyjnej uznać należy że w niniejszej sprawie postępowanie o wydanie zaświadczenia powinno podlegać zawieszeniu.
Oznacza to, że organy obu instancji naruszyły art. 26 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności zamiast jego zawieszenia.
Sąd nie podziela zatem wyrażonego w skardze poglądu co do braku wpływu postępowania prowadzonego przez Komisję na postępowanie w sprawie wydania zawieszenia. Wskazać jednak należy, że sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze na obecnym etapie postępowania sąd uznaje za przedwczesne.
Sąd wskazuje w tym miejscu, że z urzędu znana mu jest okoliczność, że Skarżąca wszczęła dwa postępowania o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skarga na wydane w tej sprawie postanowienie Kolegium z [...] października 2020 r. zarejestrowana została w tutejszym sądzie pod sygn. I SA/WA 2701/20 i rozpoznana wyrokiem z 22 lutego 2021 r., którym również uchylono postanowienia organów obu instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko sądu i zawiesi postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. Z uwagi na złożenie dwóch wniosków o wydanie zaświadczenia dotyczącego tej samej nieruchomości przez ten sam podmiot, organ poprowadzi jedno postępowanie w sprawie obu wniosków i wyda jedno postanowienie o zawieszeniu postępowań o wydanie zaświadczenia będącego wynikiem obu złożonych przez Skarżącą wniosków.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia sądu był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej zwrot uiszczonego przez nią wpisu, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.