Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.- dalej "Ustawa"), stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności gruntu zajętego pod część drogi nr [...] - ul [...] w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] na Mapie do celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] grudnia 2008 roku pod numerem ewidencyjnym [...] [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...].
Po rozpatrzeniu odwołania E. Z., dotychczasowej właścicielki gruntu, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 73 ust. 1 Ustawy. Wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:
- - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
- - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,
- - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.
Organ ustalił, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] (wydzielona z działki nr [...]) była E. Z., która aktualnie pozostaje właścicielką ww. nieruchomości. Decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], połączono działki nr [...] i nr [...] w działkę nr [...].
Ponadto w ocenie organu w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r., nr 42, poz. 205). Droga nr [...] relacji ([...]) - [...] - [...] - [...] - [...] - do drogi [...], w ciągu której leżała ul. [...] w [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r,, nr 160, poz. 1071) co oznacza, że z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. O zajęciu działki nr [...] świadczy również mapa do celów prawnych wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2008 r. pod nr [...], sporządzona według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przez geodetę uprawnionego W. G..
Władanie publiczne w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością ustalono na podstawie protokołu z [...] grudnia 1994 r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji chodnika dla pieszych w ciągu ul. [...] w [...], oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, iż droga nr [...] do dnia [...] grudnia 1998 r. była zarządzana przez [...] Dyrekcję Dróg Miejskich w [...] Rejon [...] i była utrzymywana w zakresie bieżącego utrzymania dróg, opis stanu technicznego drogi nr [...] według danych na dzień [...] grudnia 1998 r., z którego wynika, iż ww. droga posiadała nawierzchnię twardą, ulepszoną bitumiczną, brukową nieulepszoną oraz gruntową ulepszoną, oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., z którego wynika, że na drodze nr [...] były prowadzone roboty związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego, tj. zimowe utrzymanie jezdni, czyszczenie, odmulanie oraz renowacja rowów, dokumentacja dotycząca uzyskania (od [...] Dyrekcji Dróg Miejskich Region [...]) zezwolenia na zajęcie terenu ulicznego w celu wykonania wodociągu na ul. [...].
W aktach sprawy znajdują się oświadczenia mieszkańców, z których wynika, że skarżąca władała przedmiotową nieruchomością na dzień [...] grudnia 1998 r. Organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. Z.. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., art. 107 § 3 i 81 K.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia
30. sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).
Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to: władanie w dniu
31. grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ulica [...] w [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r., nr 42, poz. 205) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160, poz. 1071) co oznacza, że z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Miała zatem charakter drogi publicznej.
Nie jest również sporne, że działka nr [...] w dacie [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast przesłanka dotycząca zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną.
Skarżąca twierdzi, że działka stanowi niezabudowany pas zieleni który służy jej do zabezpieczenia pszczół i uli znajdujących się na działce sąsiedniej. W tym celu na działce [...] zostały posadzone przez nią drzewa. Powyższy szpaler drzew, jak wskazywała skarżąca, oddziela również działkę skarżącej od chodnika biegnącego wzdłuż ulicy [...]. Nie wiadomo zatem jaki element pasa drogowego miałaby stanowić przedmiotowa zadrzewiona działka. Wątpliwości wiążą się też z tym, czy na działce [...] zostały wykonane jakiekolwiek urządzenia związane z pasem drogowym. Skarżąca przeczyła bowiem, że na tej działce był wykonany rów odwadniający, organ zaś nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów. Ustaleń w tych dwóch zakresach (odnośnie dwóch przesłanek wywłaszczenia z mocy prawa) organ dokonał na podstawie m.in. Mapy do celów prawnych, w której zaznaczono, że działka [...] jest użytkiem rolnym (oznaczenie R) a nie drogowym.
Oznaczenie takie może budzić wątpliwości co do zajęcia tej części nieruchomości pod drogę publiczną. Organ pominął przy tym całkowicie zarówno twierdzenia skarżącej, jak również wyjaśnienia innych osób wskazywanych przez skarżącą przeczących zajęciu tej części nieruchomości pod drogę publiczną.
W przedmiocie władztwa publicznoprawnego nad sporną częścią nieruchomości (a w okolicznościach tej sprawy także w zakresie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną) organy administracji nie odniosły się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, że to ona przed dniem [...] grudnia 1998 r. sprawowała władztwo nad częścią nieruchomości oznaczoną obecnie jako działka nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że sporna część nieruchomości (obecnie oznaczona jako działka nr [...]) pozostawała poza ogrodzeniem pozostałej części nieruchomości skarżącej. Nie przesądza to jednak o władaniu z tego tytułu działką [...] przez zarządcę drogi. Trafnie skarżąca wskazała w tym zakresie na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślono bowiem w wyroku NSA z 26 czerwca 2014 r., I OSK 2911/12, "zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, aniżeli dokumenty geodezyjne".
Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008r:, sygn. akt I OSK 1471/2007). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Tymczasem organy - jako dowód władania publicznoprawnego - wskazały protokół z dnia [...] grudnia 1994 r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji chodnika dla pieszych w ciągu ulicy [...] w [...]. Z mapy znajdującej się w aktach sprawy, załączonej przy piśmie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że chodnik ten jest usytuowany poza granicami działki [...]. Nie zostało wyjaśnione przez organ w jaki sposób oddanie chodnika do użytku ma świadczyć o władaniu sąsiednią działką. Organ powołał się również na oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] o pracach porządkowych pasa drogowego.
Jednakże do tego oświadczenia nie zostały załączone żadne inne dokumenty, które miałyby potwierdzić wykonywanie władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości zgodnie ze stanem na dzień [...] grudnia1998 r., w tym chociażby umowy zawarte przed dniem [...] grudnia1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; - rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi; dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres, prowadzonych na nieruchomości prac na dzień [...] grudnia1998r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.
Reasumując, zdaniem Sądu, organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu [...] grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania.
W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych środków dowodowych, również wskazanych przez stronę skarżącą. Oznacza to konieczność przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz, o ile organ uzna to za konieczne, również dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. i władztwa publicznego. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.