Uzasadnienie
Postanowieniem DAP-WN-727-34/2022/WWP z 13 września 2022r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 127 § 3 oraz art. 61a § 1 kpa, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 marca 2022r. nr DAP-WPK-727-l-606/2021/MGa odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody P. (dalej jako wojewoda) z dnia 5 listopada 1991r. nr G.VI-7250-126-20/91 stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską P. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów m. P. jako działka nr [...] (Iwh [...]), opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną decyzji wojewody z 5 listopada 1991r. był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej jako ustawa). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji wojewody zwrócił się B. K. (dalej jako skarżący) jednak, w ocenie organu, nie wykazał on interesu prawnego w sprawie, a więc nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania nadzorczego w trybie art. 156 kpa. Organ przywołał art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa i wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejęła. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację.
Tymczasem, jak podał organ, do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wojewody z 1991r. nie zostały dołączone żadne dokumenty potwierdzające na dzień 27 maja 1990r. tytuł prawny B. K. do skomunalizowanej nieruchomości.
W skardze na ww postanowienie skarżący B. K. zarzucił ministrowi:
- - naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż interes prawny wnioskodawcy we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej może zostać stwierdzony jedynie w oparciu o przedłożenie dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe wnioskodawcy do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 roku;
- - naruszenie art. 61a § 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki odmowy wszczęcia postępowania;
- - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy prawidłowo organ wszcząwszy postępowanie, powinien obligatoryjnie je zawiesić, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, to jest wydania przez sąd powszechny prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po A. L. i E. G. w będących w toku postępowaniach sądowych;
- - naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art 61a § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, polegające na niezbadaniu przez organ zaistnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 kpa dotyczących istnienia bądź nieistnienia interesu prawnego skarżącego w zakresie ustalenia osoby właściciela skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz wyjaśnienia kwestii dotyczących bezprawnego przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej, które powinno skutkować uznaniem przez organ, iż co najmniej w tym zakresie zachodzi konieczność rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, po przeprowadzeniu dowodów z dokumentów dołączonych do wniosku, co mogło nastąpić tylko i wyłącznie po wszczęciu postępowania, w ramach postępowania wyjaśniającego, a co zarazem wykluczało zastosowanie przez organ przepisu art. 61a § 1 kpa;
- - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez błędne zastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, zamiast postanowienia uchylającego rozstrzygniecie organu I instancji w całości i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie skarżonego postanowienia MSWiA i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ powinien odmówić wszczęcia postępowania.
Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie zachodzi pierwsza z opisanych sytuacji. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, ów interes prawny może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.
W kontrolowanej sprawie, Sąd przyjął, że organ zasadnie zanegował interes prawny skarżącego. Nie wykazał on prawa własności ww nieruchomości w dacie komunalizacji a tylko ten moment jest istotny z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 28 kpa. Decyzja komunalizacyjna objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny istniejący w dacie komunalizacji. Stroną postępowania administracyjnego potwierdzającego przejście na rzecz gminy własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawno rzeczowy.
Wg skarżącego nieruchomość objęta postępowaniem komunalizacyjnym stanowiła własność jego poprzedników prawnych i została niezasadnie przejęta w trybie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., Nr 3, poz. 13). Skarżący podniósł, że w toku pozostaje postępowanie prowadzone na podstawie art. § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz.
- 51) i zarzucił, że postępowanie nieważnościowe powinno być zawieszone do czasu jego zakończenia i do czasu ustalenia następstwa prawnego po jego porzednikach.
Sąd nie podziela ww poglądu, stąd w kontrolowanej sprawie nie można zarzucić ministrowi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z ww art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a więc wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej.
Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11).
W kontrolowanej sprawie taka zależność nie występuje. Orzekając w danym czasie na podstawie określonych przepisów prawa organ powinien kierować się istniejącym właściwym dla sprawy stanem prawnym, uwzględniając przy tym, że kwestia ustaleń faktycznych leży w jego gestii, a nie w gestii innego organu czy sądu powszechnego – chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji tj. 27 maja 1990r., a nie w jakiejkolwiek innej dacie, w tym zwłaszcza 49 czy 50 lat wcześniej.
Ponadto w 1990r. i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody (1991) – w księdze wieczystej prowadzonej dla ww nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa i wpisem tym organ jest związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh). Skarżący nie obalił tego domniemania i w konsekwencji (pomimo upływu aktualnie ponad 30 lat od daty komunalizacji) nie wykazał żadnego prawa rzeczowego do ww nieruchomości, a więc postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji z 1991r. nie mogło być skutecznie wszczęte.
Również chybione są zarzuty co do tego, że postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte a następnie zawieszone do czasu wykazania interesu prawnego po stronie skarżącej poprzez przeprowadzenie postępowań spadkowych wykazujących następstwo prawne skarżącego po właścicielach nieruchomości z daty wejścia w życie dekretu PKWN z 1945r. To skarżący, inicjując postępowanie nieważnościowe w stosunku do orzeczenia sprzed 30-stu lat powinien w pierwszej kolejności wykazać tytuł rzeczowy do skomunalizowanego gruntu a jednocześnie i ciąg następstw prawnych legitymujących go w ogóle do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Ponieważ nie zostało to udokumentowane, to organ zasadnie zastosował w sprawie art. 61a § 1 kpa i nie naruszył przywołanych w skardze przepisów procedury w tym ani art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa ani art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.