Uzasadnienie
Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu podania M. S., decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Nieruchomość położona w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej [...], oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] decyzją nr [...] Wojewody [...] z [...] 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (granica woj. [...]-[...] (do węzła [...]); Odcinek I: granica woj. [...] -węzeł [...] (bez węzła), Etap I-granica woj. [...]-węzeł [...]. Początek inwestycji w km 603+459,97, koniec inwestycji w km 622+185,00. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r., sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2020 r. orzekł, w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...], oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w pkt 2 o przyznaniu ww. odszkodowania na rzecz M. S. oraz w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna.
Pismem z [...] marca 2020 r. M. S. złożyła do Wojewody [...] wniosek o powiększenie ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości wskazując, że w toku sprawy nie wnosiła żadnych dodatkowych roszczeń oraz nie przedłużała czasu realizacji inwestycji.
Wojewoda [...] w piśmie z [...] czerwca 2020 r. wskazał, że decyzją z [...] marca 2020 r. odszkodowanie nie zostało powiększone o wnioskowane 5%, z uwagi na brak stosownego oświadczenia. Wojewoda wniósł o udzielenie przez M. S. informacji, czy jej pismo z [...] marca 2020 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r.
M. S. w odpowiedzi z [...] czerwca 2020 r. oświadczyła, że złożony wniosek należy traktować jak odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. oraz podtrzymała wniosek o przyznanie bonusu.
Minister Rozwoju Pracy i Technologii decyzją z [...] października 2020 r. orzekł o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
M. S. wniosła sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju Pracy i Technologii. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 Konstytucji RP polegające na arbitralnym stwierdzeniu przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, że jej pismo stanowiło odwołanie od całości decyzji z [...] marca 2020 r., co w konsekwencji narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego;
- 2) art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na arbitralnym naruszeniu osobistych praw majątkowych skarżącej i prawa do poszanowania mienia, które podlegają równej dla wszystkich ochronie, na skutek nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności skarżącej, co stanowi przejaw nieuzasadnionej represji ekonomicznej;
- 3) przepisów prawa materialnego poprzez wykroczenie przez organ poza wyznaczone granice kompetencji i poddanie kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji;
- 4) art. 7, art. 8 oraz art. 10 kpa polegające na zaniechaniu realizacji obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co w konsekwencji narusza zasadę ochrony praw nabytych, zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości wobec prawa, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa. W związku z powyższym skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji;
- 2) umorzenie przedmiotowego postępowania lub przeprowadzenie na nowo postępowania, lecz wyłącznie w przedmiocie ograniczonego żądania w zakresie zaskarżenia pierwszoinstancyjnej decyzji w wyodrębnionej części dotyczącej powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że [...] marca 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, w której orzekł o wysokości odszkodowania dla skarżącej, jednak w swojej decyzji organ I instancji nie uwzględnił powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Skarżąca wskazała, że w swoich pismach domagała się wyłącznie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. W pozostałym zakresie w pełni zgadzała się z decyzją pierwszoinstancyjną. Podała w piśmie z 19 czerwca 2020 r., że wnosi odwołanie od całości decyzji, ponieważ zrozumiała z pisma Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. że tylko poprzez wniesienie odwołania jej pismo kwestionujące brak powiększenia odszkodowania będzie mogło być rozpatrzone. Uważa, że Minister wyszedł poza granice swych uprawnień ponieważ poddał kontroli prawomocną część decyzji z [...] marca 2020 r. i zanegował wysokość odszkodowania uznając je za ustalone nieprawidłowo na korzyść skarżącej.
W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju Pracy i Technologii wniósł o jego oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Decyzja kasacyjna może bowiem zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji, co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2492/12 wskazał, że pomimo, że przepisy kpa nie dopuszczają wprost wniesienia odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to automatycznie nie wyłącza to takiej możliwości w sytuacji, gdy z jednej decyzji da się wyodrębnić niejako poszczególne rozstrzygnięcia, które mogłyby stanowić w rzeczywistości niejako odrębne decyzje. Wtedy to prawem strony jest zaskarżyć taką decyzję tylko w wyodrębnionej części. W takiej sytuacji w pozostałej części (niezaskarżonej) decyzja taka staje się prawomocna z datą upływu terminu do wniesienia odwołania i jako taka funkcjonuje w obrocie prawnym.
W ocenie Ministra zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., sprostowana postanowieniem z [...] marca 2020 r., stanowi decyzję o charakterze jednolitym i niepodzielnym, w treści której nie ma możliwości wyodrębnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości (wyrok NSA z 2 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1248/08). W związku z powyższym kwalifikowana wadliwość tej decyzji musi być odnoszona do całej decyzji, a to prowadzi do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie wyszedł poza granice odwołania.
Mając na uwadze powyższe Minister stanął na stanowisku, że sprzeciw złożony w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 Kpa w odniesieniu do całości decyzji organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw jest uzasadniony.
Sąd podziela stanowisko M. S. i Ministra Rozwoju Pracy i Technologii, że w osnowie decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2020 r., sprostowanej postanowieniem z [...] marca 2020 r., brak na tyle wyodrębnionego rozstrzygnięcia, dotyczącego prawa strony skarżącej do powiększonej kwoty odszkodowania, o której mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2020 r. poz. 1363 ze zm.) – dalej zwanej "specustawą", aby rozstrzygnięcie to miało samodzielny byt prawny, jak tego wymaga art. 107 § 1 pkt 5 kpa, i mogło podlegać odrębnemu zaskarżeniu.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1395/17 dokonał wykładni art. 12 ust. 4a w zw. z art. 18 ust. 1e specustawy. NSA podkreślił, że kwota odszkodowania może obejmować dwa elementy. Pierwszym z nich jest kwota ustalana na podstawie wartości nieruchomości, stanowiąc w ten sposób ekwiwalent odebranego prawa własności. Do ustalenia tej kwoty niezbędne jest uzyskanie opinii o wartości nieruchomości. Drugim elementem odszkodowania w omawianym wypadku jest dodatkowa kwota 5% wartości nieruchomości przyznawana za wydanie nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy. Kwota ta również ustalana jest na podstawie wartości odebranego prawa, ale jej wysokość liczona jest według stałego ustawowego parametru 5% kwoty przyjmowanej do ustalenia odszkodowania za odebrane prawo do nieruchomości. Oba elementy odszkodowania ustalane są zatem na odrębnych podstawach materialnoprawnych z dwóch różnych tytułów i w odrębny sposób procesowy.
Ustalenie omawianej kwoty 5% nie wymaga przy tym uzyskiwania odrębnej opinii o wartości nieruchomości, jak również nie ma wpływu na ustalenie kwoty stanowiącej ekwiwalent odebranego prawa. Stanowi natomiast dodatkowy element odszkodowania tylko w tych wypadkach, o których mowa w art. 18 ust. 1e specustawy. Zatem według NSA kwestia powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, o której mowa w art. 18 ust. 1e, stanowi odrębny element ustalenia i rozstrzygnięcia w decyzji. Pogląd o tym, że ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy następuje niezależnie od ustaleń faktycznych służących do określenia wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania i odbywa się w ramach odrębnego postępowania wyjaśniającego podzielił NSA w wyroku z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1027/18 oraz w wyrokach z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3775/18 i I OSK 3776/18.
Skoro zatem decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nie zawiera odrębnego i samodzielnego rozstrzygnięcia (pozytywnego lub negatywnego) w przedmiocie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, to wadliwe było potraktowanie przez organy obu instancji pisma M. S. z [...] marca 2020 r., uzupełnionego pismem z 19 czerwca 2020 r., jako odwołania od decyzji z [...] marca 2020 r.
W ocenie Sądu Wojewoda [...] wadliwie skierował do M. S. zapytanie w piśmie z [...] czerwca 2020 r., czy pismo strony z [...] marca 2020 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r., bo w innym przypadku decyzja ta stanie się ostateczna i wykonalna.
Rację ma M. S., że tak, a nie inaczej,sformułowane przez Wojewodę [...] pismo z [...] czerwca 2020 r. wywołało u strony poczucie, że wniesienie odwołania od decyzji z [...] marca 2020 r. jest jedynym możliwym środkiem prawnym, zmierzającym do uzyskania stanowiska organu w kwestii powiększonego odszkodowania z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. To zaś skutkowało tym, że skarżąca oświadczyła, że pismo z 19 marca 2020 r. należy traktować jako odwołanie mimo, że w piśmie tym nie kwestionowała odszkodowania ustalonego w kwocie podstawowej.
Sąd zwraca uwagę, że w piśmie z [...] marca 2020 r. M. S. wyraźnie wskazała, że domaga się powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości podnosząc, że spełniła przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Nie kwestionowała decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie ustalenia odszkodowania w wysokości podstawowej (pkt 1 decyzji). Co istotne podanie to skierowane było do Wojewody [...], a nie do organu odwoławczego.
Sugerowanie przez organ I instancji wyczerpania przez M. S. trybu odwoławczego w sytuacji, gdy: 1) decyzja pierwszoinstancyjna nie zawiera odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości 2) strona domaga się wyłącznie przyznania powiększonego odszkodowania i nie kwestionuje ustalonego w pkt 1 decyzji odszkodowania w wysokości podstawowej, 3) jest w procedurze administracyjnej środek prawny, o którym mowa w art. 111 § 1 kpa, umożliwiający uzyskanie rozstrzygnięcia w kwestii objętej żądaniem strony - świadczy o istotnym naruszeniu przez Wojewodę [...] art. 7 (zasady działania z uwzględnieniem słusznego interesu strony), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywatela do organu) i art. 9 kpa (zasady informowania stron o okolicznościach mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa).
Zdaniem Sądu tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Opisanego wyżej niezgodnego z powyższymi przepisami działania organu I instancji nie dostrzegł Minister Rozwoju Pracy i Technologii mimo, że organ odwoławczy nie był związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, lecz samodzielnie winien ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Organ odwoławczy, orzekając w opisanych wyżej realiach, nie wystąpił do M. S. w trybie art. 136 § 1 kpa o udzielenie wyjaśnień, czy pismo z 19 marca 2020 r. należy traktować jako wniosek złożony do Wojewody [...], na podstawie art. 111 § 1 kpa, o uzupełnienie decyzji z [...] marca 2020 r., co do rozstrzygnięcia w przedmiocie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
Uchybienie to nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, odpowiedzi na sprzeciw oraz sprzeciwu – obie strony sporu (M. S. i Minister Rozwoju Pracy i Technologii) zgodnie twierdzą, że w decyzji z [...] marca 2020 r. brak samodzielnego i wyodrębnionego rozstrzygnięcia w przedmiocie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości.
W tej sytuacji organ odwoławczy przedwcześnie nadał podaniu strony z [...] marca 2020 r. bieg właściwy odwołaniu i w konsekwencji przedwcześnie zastosował art. 138 § 2 kpa.
Wobec tego Sąd uznał, że decyzja Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z [...] października 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Rozwoju Pracy i Technologii w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 kpa) wezwie M. S. do złożenia w zakreślonym terminie pisemnego wyjaśnienia (art. 50 § 1 w zw. z art. 63 § 1 kpa), czy jej podanie z [...] marca 2020 r. stanowi skierowany do Wojewody [...] wniosek o wydanie, w trybie art. 111 § 1 i 1b kpa, postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji z [...] marca 2020 r. w zakresie powiększenia ustalonego w pkt 1 tej decyzji odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Organ odwoławczy pouczy stronę w wezwaniu, że nieudzielenie odpowiedzi na wezwanie w zakreślonym terminie spowoduje uznanie przez Ministra podania z [...] marca 2020 r. za odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r. Jeżeli M. S. w odpowiedzi na wezwanie oświadczy, że pismo z [...] marca 2020 r. należy potraktować jako wniosek złożony w trybie art. 111 § 1 i 1b kpa, to Minister w trybie art. 65 kpa przekaże tenże wniosek do Wojewody [...] jako organu właściwego w sprawie.
Jeżeli natomiast M. S. nie udzieli odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego lub oświadczy, że podanie z [...] marca 2020 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji z [...] marca 2020 r. wówczas Minister rozpozna to odwołanie i wyda stosowne rozstrzygnięcie, w szczególności rozważy zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (wpisu sądowego od sprzeciwu) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.