Uzasadnienie
Decyzją KKU - 113/21 z 25 sierpnia 2022r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/KKU/komisja) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, z późn. zm., dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego nr 2 z 23 kwietnia 2021 r. znak: WS-VIL7532.1.615.2016.SA stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (kw nr [...]).
W uzasadnieniu decyzji komisja wskazała, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe, należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem wejścia w życie ustawy – tj. 27 maja 1990 r. - z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym w ocenie komisji obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji jest ustalenie, czy według stanu na 27 maja 1990 r. nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji terenowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcję organów założycielskich albo zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
KKU uznała, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanka własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r. nie budzi wątpliwości, gdyż wg wpisu w dziale II kw Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel nieruchomości na podstawie art. 208 Traktatu pokoju między Mocarstwami Sprzymierzonymi i Stowarzyszonymi oraz Austrią z 10 września 1919 r. podpisanego w Saint Germain-en Laye i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. nr 14, poz. 130). Jak wynika z dokumentów, działka nr [...] położona w miejscowości [...] przylega do drogi powiatowej [...] relacji [...] i wg pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2016 r. w dacie [...] maja 1990 r. w rejestrze gruntów obrębu [...] jako władający gruntem wpisana była Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w [...]. Organ przywołał za wojewodą szereg dokumentów wskazujących na stan faktyczny i prawny ww nieruchomości, podał m.in., że wg zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r. - zgodnie z obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r., we wskazanej dacie działka nr [...] znajdowała się w terenach oznaczonych symbolem [...] – linie kolejowe:
- a) istniejąca linia kolejowa [...], b) adaptacja linii kolejowej [...] w istniejących liniach rozgraniczających. Linia zabudowy dla budynków mieszkalnych 30 m od terenów P. Jak wskazano dalej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spółka P. S.A. w [...] (dalej jako skarżąca/spółka/P.) na potwierdzenie przysługującego jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do ww działki przedstawiła decyzję z [...] kwietnia 1987 r. nr [...] o ustaleniu dla Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty rocznej za użytkowanie gruntu m.in. położonego w [...] oznaczonego m.in. jako działka nr [...], z której wywodzi się przedmiotowa nieruchomość. Jednocześnie, spółka P. pismem z dnia 11 lutego 2009 r. poinformowała, że nie posiada innych dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu do przedmiotowej działki. Ponadto, Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] lutego 2009 r. przedłożyło wyżej opisaną decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1987 r. znak: [...]. Dodatkowo, Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi istnienie prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Jak wyjaśnił organ: po dacie ratyfikowania przez Polskę Traktatu pokoju, między Mocarstwami Sprzymierzonymi i Stowarzyszonymi oraz Austrią podpisanego w Saint Germain-en Laye w dniu 10 września 1919 r., nabycie przez P. prawa zarządu do gruntu następowało na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r., nr 43, poz. 312). Art. 6 tego rozporządzenia wskazywał, że majątek oddany PKP, w myśl art. 4 tego rozporządzenia, w użytkowanie i zarząd lub na własność tego przedsiębiorstwa został wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 4 rozporządzenia, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. R.P. Nr 97, poz. 568), przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe nabywało prawo zarządu powierniczego do objętego mienia.
Następnie, jak wynika z tekstu jednolitego rozporządzenia ustalonego obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. nr 36, poz 255) prawo to uległo przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Uzyskany na mocy przedmiotowych przepisów zarząd nie wymagał wydania innego potwierdzającego go aktu prawnego, powstał z mocy samego rozporządzenia. W chwili uchylenia rozporządzenia z dniem 8 grudnia 1960 r. na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311), przysługujący przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe zarząd uległ z mocy prawa wygaszeniu.
Tym samym w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. nie jest możliwe powoływanie się na istnienie prawa zarządu do danej nieruchomości, którego źródłem byłoby wyżej wymienione rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r.
KKU za wojewodą wskazała, że bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych (np. przedsiębiorstw państwowych) następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm., dalej jako ustawa gruntowa/ugg) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do wspomnianych organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, z późn. zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie zaś wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.
Wg komisji z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy "gruntowej", zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31).
W ocenie komisji z powyższych regulacji wynika, że sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących przepisów przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Jednocześnie, wg KKU, z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz jakiegokolwiek podmiotu, a tylko wówczas nieruchomości te nie należałyby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Wg KKU stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.), zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się bowiem w istocie do analogicznego do zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych, w ramach zasady jednolitej własności Skarbu Państwa, w postaci "użytkowania". Użytkowania tego nie można sprowadzać wbrew literalnemu brzmieniu ww. przepisu i ww. zasadzie do "użytkowania" stricte w znaczeniu cywilistycznym, czy też faktycznego władztwa (posiadania), którego nie można utożsamiać z użytkowaniem. Wskazano to na ust. 2 ww. regulacji, zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Przepis ten wg KKU potwierdza, że istotnymi w sprawie są tylko "dokumenty o przekazaniu gruntu w formie prawem przewidzianej", nie mają więc znaczenia inne rozstrzygnięcia, jeśli nie dotyczą ww. przedmiotu, a np. opłat z tytułu zarządu ustanawianych z nieuzasadnionym pominięciem faktu braku jego formalnego ustanowienia. Jak podała komisja wymaganego dowodu nie stanowi ww decyzja z 1987r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem ani zapisy ewidencji gruntów czy zaświadczenia starosty.
Organ II instancji wskazał ponadto, że w sprawie nie wystąpiły również przesłanki negatywne z art. 11-12 ustawy, a zatem w ocenie komisji wszystkie przesłanki komunalizacji zostały w niniejszej sprawie spełnione, przez co decyzja wojewody znajduje swoje uzasadnienie. Przywołano tu szeroko orzecznictwo oraz stan prawny związany z oddawaniem nieruchomości w zarząd. KKU podkreśliła, że wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301); brak w nim jednak przedsiębiorstwa państwowego P. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca/spółka/P.) zarzucając, że nieruchomość nie podlegała komunalizacji.
Spółka zarzuciła KKU naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- - art. 5 ust.1 pkt. 1 ustawy przez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;
- - art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez PKP podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990r.;
- - art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zmian) poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP P. z dniem 27 maja 1990r.
Wg P. zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania:
- 1. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącej, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy;
- 2. art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącą nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie;
- 3. art. 15 i art. 107 § 2 kpa.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów podniesionych w skardze polega na podważaniu stanowiska KKU o braku podstaw do wyłączenia spornej nieruchomości z komunalizacji z uwagi na prawne dysponowanie nią przez skarżącą spółkę.
Warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wskazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem.
Podkreślenia wymaga, że sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza w takim ujęciu przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym. Zatem za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tej dacie ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ugg. Brak takiej decyzji lub umowy oznacza, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym także na podstawie art. 87 ugg, nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do "faktycznego zarządcy" czy dysponenta.
Jak już wielokrotnie podniesiono w orzecznictwie, według art. 38 ugg dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 87 ust. 2 ugg, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany.
Natomiast stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Stąd też sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20).
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, i 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 ppsa.
Wbrew zarzutom skargi, prawa zarządu P. do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Stąd, przywoływany w skardze np. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, jako że spółka nie przedstawiła wymaganej przepisami decyzji wojewody – nie może stanowić przeszkody do komunalizacji ww gruntu.
Podobnie gdy chodzi o przepisy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe". Należy przy tym zdecydowanie podkreślić, że w sprawie nie jest kwestionowanie samo faktyczne dysponowanie ww gruntem przez skarżącą, stąd zarzuty co do naruszenia przepisów procedury – nie znajdują uzasadnienia. Nie są w szczególności zasadne zarzuty co do naruszenia art. 7, 75 § 1, 77 § 1 kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania ww gruntu przez spółkę. Istotą problemu w kontrolowanej sprawie nie jest kwestia posiadania gruntu, bo ta nie budzi wątpliwości, lecz kwestia posiadania przez poprzednika skarżącej formalnoprawnego tytułu do ww dysponowania. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie jest ugruntowane, na co wskazują przywołane wyżej uchwały NSA.
Skoro zatem w toku postępowania skarżąca nie wykazała przysługującego jej prawa do spornej nieruchomości, które w świetle obowiązujących wówczas i przywołanych przez organ przepisów wyłączałoby możliwość komunalizacji tej nieruchomości, za niezasadne należało uznać określone w skardze zarzuty co do niepodlegania ww nieruchomości pod art. 5 ustawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że sporna działka podlegała komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.
W realiach tej sprawy niezrozumiałe są zarzuty co do ewentualnego naruszenia art. 15 i art. 107 § 2 kpa. Pierwszy z tych przepisów wskazuje na zasadę dwuinstancyjności postępowania – i ta została zachowana; KKU odniosła się do zarzutów i dowodów zgromadzonych w sprawie. Odnośnie zaś do odesłania do przepisów szczególnych zawartego w art. 107 2 kpa – skarżąca nie podała o jakie przepisy konkretnie chodzi a także jakiego elementu decyzji brakuje w zaskarżonej decyzji KKU. Stąd ustosunkowanie się do ww ogólnie sformułowanych zarzutów nie jest możliwe.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).