Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha opisanej w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w prawo własności. Ustalając opłatę za przekształcenie organ I instancji zastosował bonifikatę w wysokości 95% i wskazał, iż w wyniku udzielenia bonifikaty oplata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej nieruchomości wynosi [...] zł tj. [...] zł za udział wynoszący 1/2 nieruchomości należący do P. Z. i [...] zł za udział wynoszący [...] nieruchomości należący do M. N..
Ww. decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...].
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 992/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Z. na powyższą decyzję.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. P. Z., działając również w imieniu M. E. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydaną przez Zarząd Dzielnicy [...] utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wznowienia postępowania.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. Z., działając również w imieniu M. E..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę ponownie wskazało, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 lub 145a § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi zatem odstępstwo od ustanowionej w dyspozycji art. 16 § 1 k p a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. W związku z tym w orzecznictwie i literaturze prawniczej podkreśla się, że przepisy dotyczące wznowienia postępowania wymagają rygorystycznego i ścisłego ich stosowania. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Granice wznowieniowego postępowania wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji.
Kolegium stwierdziło, że decyzja nr [...] wydana przez Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], są decyzjami ostatecznymi.
P. Z. działając również w imieniu M. E., pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., wystąpił o wznowienie postępowania wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, iż w sprawie pojawiła się nowa okoliczność w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. L. w 2004 r., która to nie była znana organowi I instancji, jak i stronom postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu wykazało, iż skarżący wiedzę na temat istnienia ww. operatu szacunkowego miał w dacie doręczenia wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste tj. w dniu [...] grudnia 2004 r. Bez wątpienia więc wnioskodawca nie dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P. Z. i M. E. podnosząc, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z uwagi na to, że organowi wydającemu kwestionowaną decyzję nie był znany operat z dnia [...] października 2004 r. W przeciwnym bowiem wypadku przyjąłby go zgodnie z obowiązującymi przepisami jako podstawę do ustalenia opłaty przekształceniowej. Natomiast operat szacunkowy z dnia [...] maja 2011 r. jest fałszywym dowodem, na podstawie którego dokonano w sposób wadliwy ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, zaś procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.
W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się etap wstępny, w którym wniosek o wznowienie postępowania poddaje się ocenie pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania, oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie czy wskazaniu ustawowej podstawy wznowienia. Postępowanie wstępne winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a., tj. poprzez wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) bądź postanowienia o odmowie wznowienia (§ 3).
Dopiero w drugiej fazie postępowania (fazie rozpoznawczej) organ po wznowieniu postępowania wydaje na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczenie, którym: (1) odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, (3) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.
Katalog przyczyn wznowienia postępowania, wymieniony w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., ma charakter zamknięty co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający.
Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, (2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, (3) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, (4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, (5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (6) decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, (7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), (8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.
W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że niezależnie od podania przyczyn mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają również inne wymogi formalne niezbędne do skutecznego złożenia podania z żądaniem wznowienia postępowania. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji w terminie i jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenia w zakresie dochowania powyższego terminu, a także w zakresie istnienia legitymacji procesowej strony do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie (art. 28 k.p.a.) upoważniają organ do badania spełnienia przesłanki wznowieniowej i orzekania co do istoty sprawy.
To strona musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) powzięła wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 1038/97; publ. LEX nr 43046). Zachowanie tego terminu jest jednak również badane przez organ, nie jest on bowiem zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 463/11; publ. LEX nr 1145113).
Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma ten skutek, że postępowanie to nie może być wznowione. Okoliczność ta, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., skutkuje obowiązkiem wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ww. ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. W przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego pomimo niedochowania przez wnioskodawcę ww. terminu, organ winien postępowanie to umorzyć (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 374/11; publ. LEX nr 1219146).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. z powodu wniesienia wniosku o wznowienia postępowanie z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] w prawo własności, ustalając jednocześnie opłatę z tytułu przekształcenia z zastosowaniem 95 % bonifikaty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 992/13 oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez P. Z..
W rozpoznawanej sprawie podanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną zostało złożone [...] sierpnia 2015 r. z powołaniem się na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Nowym dowodem, na który powołują się skarżący jest operat szacunkowy z dnia [...] października 2004 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. o istnieniu którego wiedzę skarżący posiadali już w dacie doręczenia wypowiedzenia opłaty za użytkowanie wieczyste, tj. [...] grudnia 2004 r. Zaistnienia wskazywanej przesłanki skarżący upatrują w tym, że organ wydając kwestionowaną decyzję powinien w celu ustalenia opłaty przekształceniowej oprzeć się na operacie z [...] października 2004 r., a nie operacie z [...] maja 2011 r., który ponadto jest ich zdaniem fałszywy.
Jak wskazano wyżej, zgodnie z treścią art. 148 § 1 i 2 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Nie budzi wątpliwości zatem, że podanie o wznowienie zostało złożone z uchybieniem powyższego terminu.
Skarżący nie przedłożyli także jakichkolwiek dokumentów, że dowody na których oparto wydanie w I instancji decyzji okazały się fałszywe. Brak jest także prawomocnych orzeczeń sądów lub innych organów potwierdzających fakt fałszowania dowodów lub popełnienia przestępstwa.
Wskazać w tym miejscu należy, że do odmowy wznowienia postępowania może dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty, bez konieczności dogłębnej analizy żądania można z twierdzeń strony wyprowadzić twierdzenie o braku jakiegokolwiek związku między formułowaną podstawą wznowienia a treścią decyzji. Taka ocena nie ma charakteru merytorycznego, gdy odnosi się do ustalenia, że wniosek pomimo powoływania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., nie spełnia wymagań formalnych, gdyż nie wskazuje w wyniku jakiego przestępstwa decyzja została wydana, a przede wszystkim stanowi merytoryczną ocenę prawidłowości kwestionowanej decyzji, która została już poddana kontroli Sądu i nie może stanowić przesłanki wznowieniowej.
Zauważyć jednocześnie należy, że to na składającym wniosek o wznowienie postępowania ciąży obowiązek wykazania podstawy wznowienia (nie tylko jej formalnego wskazania) oraz, że zachował miesięczny termin do jego złożenia. Następstwem oparcia wniosku o wznowienie postępowania o podstawę, która w oczywisty sposób nie zachodzi, a także nie dochowania terminu z art. 148 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania lub też nie wykazania, że termin ten został zachowany jest, stosownie do treści art. 149 § 3 k.p.a., wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy zatem, wobec nie wykazania przez skarżących okoliczności świadczących wstępnie o zaistnieniu podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zasadnie organ administracji odmówił wznowienia. Podnoszone w skardze okoliczności dotyczące wadliwości postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym zarówno pod względem procesowym jak i merytorycznym - nie mogą skutkować odmienną oceną złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania.
Jak bowiem wskazano powyżej, wobec nie dopełnienia wymogów formalnych, stawianych przez ustawodawcę podaniu o wznowienie postępowania, nie otworzyła się możliwość merytorycznej oceny przez organ administracji, czy rzeczywiście wskazana w podaniu podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpiła.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.