Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr KOC/4596/Op/22 z dnia 12 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "SKO w Warszawie", "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej jako "Prezydent", "organ I instancji") z 26 maja 2022 r. o odmowie skierowania M. Z. (dalej jako "skarżący") do domu pomocy społecznej.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżący w dniu 6 maja 2022 r. złożył do organu wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego przeprowadzono m.in. wywiad środowiskowy, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z 26 maja 2022 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie wydawania decyzji – Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), art. 106 ust. 1, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 poz. 2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", odmówił skarżącemu skierowania do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia oragn podał, że skarżący jest osobą w wieku poprodukcyjnym (lat 62). Zamieszkuje sam w lokalu zastępczym (ze wspólnym węzłem sanitarnym), który wymaga generalnego remontu. Z bliskich krewnych skarżący ma córkę, z którą nie utrzymuje kontaktu. Źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w wysokości 719,00 zł. Z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z 10 maja 2022 r. wynika, iż chorobą zasadniczą skarżącego jest astma. Ma on wszczepiony stymulator serca, a wśród chorób współistniejących został zdiagnozowany u niego stan po złamaniu przezkrętarzowym kości udowej lewej. Lekarz wystawiający zaświadczenie wskazał także, że ze względu na stan zdrowia skarżący wymaga pomocy w czynnościach dnia codziennego.
Skarżący legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności umiarkowanym wydanym na stałe z powodu schorzeń układu oddechowego i krążenia. Z opinii zaś o stopniu sprawności sporządzonej przez pracownika socjalnego wynikało z kolei, że porusza się przy wykorzystaniu kuli. Czas wolny spędza na słuchaniu radia, majsterkowaniu oraz naprawianiu sprzętów RTV. Skarżący korzysta z pomocy ośrodka w formie zasiłku stałego oraz ubezpieczenia społecznego. Według wskazań pracownika socjalnego wymaga on pomocy w działaniach sprawności ruchowej i swobody przemieszczania się, głównie poza domem. Wymaga również umieszczenia w domu pomocy społecznej ze względu na dopilnowanie w zakresie zaleconego leczenia, utrzymania higieny, zapewnienia schronienia, dostępu do usług medycznych i godziwych warunków życia. W grudniu 2021 r. Ośrodek Pomocy Społecznej podjął działania doraźne i pokrył koszty odrobaczania i wywozu śmieci zgromadzonych w lokalu zajmowanym przez skarżącego.
Mając na względzie te ustalenia organ podniósł, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby wyczerpane zostały wszystkie dostępne możliwości i działania wynikające z przepisów u.p.s. w formie usług opiekuńczych. Przeciwnie, jak wskazuje Ośrodek Pomocy Społecznej mógłby on świadczyć skarżącemu pomoc usługową, ale ze względu na zanieczyszczenie lokalu pomoc ta nie jest realizowana. Jakkolwiek skarżący wymaga wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, ale pomoc ta w zakresie usług opiekuńczych i gospodarskich może być świadczona pod warunkiem współpracy skarżącego. Organ podkresłał przy tym, że brak takiej współpracy, zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Wystarczającym wobec tego wsparciem dla skarżącego byłaby pomoc Ośrodka Pomocy Społecznej w zakresie ponownego posprzątania lokalu, a następnie zapewnienia wybranych usług gospodarczych i opiekuńczych na terenie miejsca zamieszkania skarżącego. Stąd w chwili obecnej nie zachodzi konieczność umieszczenia go w domu pomocy społecznej.
Skarżący w dniu 12 lipca 2022 r. odwołał się od decyzji organu I instancji. Jego zdaniem, decyzja wydaje mu się niezrozumiała i krzywdząca. Jak stwierdził, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym (orzeczenie jest wydane na stałe), z licznymi ograniczeniami funkcjonalnymi w tym oddechowymi, wysiłkowymi i w zakresie poruszania się. Nie ma oparcia w rodzinie. W wielu czynnościach zależny jest od pomocy osób drugich. Z wielu powodów w tym zdrowotnych, pociągających za sobą określone zachowania i prezentowany sposób funkcjonowania, nie jest w stanie korzystać z pomocy osób niespokrewnionych czy instytucjonalnej. Odmowa zaś skierowania do domu pomocy społecznej pozbawia go możliwości uzyskania wymaganego i należnego mu wsparcia. W jego ocenie domy pomocy społecznej organizowane są dla osób przewlekle chorych, nie mogących liczyć na pomoc rodziny a pomocy tej wymagających – a on do takich osób się zalicza.
W związku z tym, skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i podjęcie zgodnej z jego oczekiwaniami decyzji. Wraz z odwołaniem skarżący wniósł o przywrócenie terminu na jego złożenie, bowiem nie posiada skrzynki pocztowej, a o odwołaniu został poinformowany w dniu 8 lipca 2022 r. przez pracownika socjalnego. Jak wynika z akt sprawy, decyzję wysłano mu 30 maja 2022 r. i po dwukrotnym awizowaniu 1 i 9 czerwca 2022 r. została ona 17 czerwca 2022 r. zwrócona do nadawcy.
Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w Warszawie decyzją z 12 września 2022 r. na podstawie art. 58 § 1, 2 i 3 k.p.a. przywróciło skarżącemu termin do złożenia odwołania, zaś na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 1 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji stwierdził, że materiał dowodowy na dzień wydania zaskarżonej decyzji wskazuje na następujące okoliczności:
- 1) w dniu 4 listopada 2014 r. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie o zaliczeniu skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, nie orzekł jednak wskazań co do korzystania z systemu usług opiekuńczych, ani co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, przy czym orzeczenie to wydano na stałe;
- 2) skarżący ukończył 61 lat, nie posiada świadczeń emerytalnych ani rentowych, jego źródłem utrzymania jest zasiłek stały (719 zł);
- 3) skarżący zamieszkuje w budynku zawierającym lokale socjalne ze wspólnym węzłem sanitarnym, a lokal ten wymaga remontu;
- 4) z zaświadczenia lekarskiego wynika, że skarżący cierpi na astmę, ma wszczepiony stymulator serca, nadto stwierdzono u niego stan po złamaniu kości udowej lewej;
- 5) skarżący ponadto zajmuje się nałogowym zbieractwem, co w opinii Ośrodka Pomocy Społecznej wymaga częstego wynajmowania firmy zewnętrznej celem uporządkowania lokalu, a nadto pracownicy sprawujący usługi opiekuńcze odmawiają wykonywania tych usług w mieszkaniach zaśmieconych i zarobaczonych (faktyczna niemożność świadczenia usług opiekuńczych).
W ocenie SKO w Warszawie, taki materiał dowodowy doprowadził do jego odmiennej oceny w dwóch instytucjach pomocowych:
- 1) kierownik Ośrodka Pomocy Społcznej (instytucji zapewniającej usługi opiekuńcze) stwierdził, że z uwagi na podnoszone okoliczności (schorzenie psychiczne) brak jest możliwości świadczenia usług opiekuńczych i zapewnienia wnioskującemu godziwej egzystencji;
- 2) pracownik Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie (instytucji zawiadującej domami pomocy społecznej) stwierdził, że nie zostały wyczerpane wszystkie dostępne możliwości i działania w zakresie usług opiekuńczych, w szczególności w formie świadczenia u niej usług opiekuńczych.
Po analizie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ II instancji uznał, że na tym etapie postępowania nie zostały zrealizowane przesłanki do skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej, określone w art. 54 u.p.s. Przesłanki te winny być interpretowane ściśle, a to z uwagi na to, że po pierwsze – dom pomocy społecznej jest już ostatnią formą możliwej pomocy, po drugie – jest to forma najbardziej kosztowna, a po trzecie – trzeba uwzględnić okoliczność, że istnieje niedostatek miejsc w placówkach będących w dyspozycji [...] Centrum Pomocy Rodzinie. Według organu, nie wypełniono w szczególności przesłanek opisanych w punktach a i b znajdujących się w art. 54 u.p.s., zgodnie z którymi należało stwierdzić, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności i może on (przy wsparciu) samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Skarżący zakwestionował stanowisko organów, że nie zostały w sprawie spełnione przesłanki niezbędne do skierowania go do domu pomocy społecznej. Powołał się na stwierdzony u niego w 2014 roku przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności umiarkowany stopień niepełnosprawności (na stałe) oraz na znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie o obecnym stanie zdrowia, które potwierdza, że cierpi on na astmę, która ogranicza mu funkcje oddechowe, a ponadto że ma wszczepiony rozrusznik serca i jest po złamaniu kości udowej, w wyniku której ma problemy z poruszaniem się. Przyznał także, że przez jego chorobliwą manię zbieractwa doprowadzającą jego mieszkanie do takiego stanu, że w resztkach jedzenia i brudnych rzeczach, które przynosi lęgnie się robactwo oraz panuje smród i fetor, pracownicy zajmujący się świadczeniem usług opiekuńczych nie mają możliwości ich wykonywania, więc tego odmawiają.
Jego zdaniem, jest on osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu stanu zdrowia oraz braku możliwości samodzielnego funkcjonowania w dotychczasowym miejscu zamieszkania przy wsparciu osób trzecich, ponieważ takich osób nie ma. Niedostatek miejsc w domach pomocy społecznej oraz kosztowność pobytu w tych domach nie może pozbawiać go prawa do życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, których ani sam, ani przy pomocy instytucji nie jest w stanie sobie zapewnić, zważywszy na stan zdrowia fizycznego i psychicznego.
W odpowiedzi na skargę z 22 listopada 2022 r., SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skarga jest zasadna
Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja o odmowie skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę tej decyzji był art. 54 ust. 1 u.p.s., stanowiący, że "osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.stanowiący" Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy w stosunku do osoby ubiegającej się o tego rodzju rodzaju pomoc spełnione zostały wszystkie wymienione w przepisie przesłanki, tj.:
- 1) czy wymaga ona całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności;
- 2) czy nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu;
- 3) czy nie można zapewnić jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Jak słusznie wskazały organy orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. Prawidłowo też wskazały, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością, na co wskazuje m.in. redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
W okolicznościach niniejszej sprawy organy uznały, iż pomimo że skarżący jest osobą chorą, ale na tyle samodzielną, że nie wymaga takiego skierowania, a wystarczającą formą pomocy dla prawidłowego funkcjonowania wymienionego w swoim środowisku będzie zapewnienie jemu usług opiekuńczych świadczonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim, jak same wskazywały, na przeszkodzie świadczenia usług opiekuńczych, stoi stan higieniczny lokalu zajmowanego przez skarżącego, spowodowany zbieractem skarżącego, co z kolei zdają się organy kwalifikować także jako przejaw braku współpracy skarżącego w zakresie utrzymawania porządku i czystości mieszkania. Umyka im jednak, że owo zbieractwo, nie wynika ze złej woli skarżącego, ale ma podłoże chorobowe.
W medycynie zaś zaburzenie zbieractwa definiowane jest jako nadmierne nabywanie i trudności z pozbywaniem się rozmaitych przedmiotów, które przez resztę społeczeństwa postrzegane są jako bezużyteczne lub o niskiej wartości. To zaburzenie w nauce nazywa się zespołem Diogenesa, syllogomanią, syndromem Pluszkina lub zespołem starczego niechlujstwa. Do niedawna zespół Diogenesa określano w kryteriach diagnostycznych jedynie jako objaw zaburzeń obsesyjno-kompulsywnych (OCD), obecnie jednak stanowi on osobną jednostkę chorobową. W najnowszej międzynarodowej klasyfikacji chorób i zaburzeń (ICD-11) przygotowanej przez Międzynarodową Organizację Zdrowia z siedzibą w Genewie (WHO), obowiązującej od 1 stycznia 2022 r., zaburzenie zbieracta określone jest kodem 6B24. Jak podaje WHO, choroba ta charakteryzuje się gromadzeniem mienia, które powoduje zagraceniem przestrzeni życiowej do tego stopnia, że jej wykorzystanie lub bezpieczeństwo jest zagrożone.
Akumulacja występuje zarówno z powodu powtarzających się pragnień lub zachowań związanych z gromadzeniem przedmiotów, jak i trudności z pozbywaniem się rzeczy z powodu postrzeganej potrzeby ich oszczędzania i stresu związanego z ich wyrzucaniem. Obszary mieszkalne osoby chorej są uporządkowane wyłącznie dzięki interwencji osób trzecich (np. członków rodziny czy władz). Objawy te powodują znaczny niepokój lub znaczne upośledzenie w życiu osobistym, rodzinnym, społecznym, edukacyjnym, zawodowym lub w innych ważnych obszarach funkcjonowania.
Ważną zatem kwestią jest zrozumienie faktu, że zbieractwo w podeszłym wieku nie stanowi fanaberii seniora – ale jest zaburzeniem, które jemu samemu również przysparza wstydu, dyskomfortu i obniża poziom funkcjonowania. Nawet zatem jak zdaje on sobie sprawę z patologicznego charakteru czynności (tak jest w przypadku skarżącego), to jednak nie potrafi zaprzestać gromadzenia niepotrzebnych przedmiotów. Wzbudza w nim to zazwyczaj ogromne poczucie winy i przyczynia się do depresji. Takiego zrozumienia przy ocenie konsekwencji zachowań kompulsywnych skarżącego ze strony organów zabrakło, w konsekwencji czego w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi sprawy wywodziły, że z jednej strony nie współdziała on w sposób właściwy z organami pomocy społecznej, a z drugiej wystarczającym wsparciem dla niego byłaby pomoc Ośrodka Pomocy Społecznej w zakresie ponownego posprzątania lokalu, co umożliwi w dalszej kolejności udzielenie mu wsparcia w miejscu zamieszkania w formie usług opiekuńczych.
Takie jednak założenie, z uwagi na zaburzenie chorobowe (zbieractwo) musi być uznane za błędne, gdyż zasady doświadczenia życiowego wskazują, że lokal ten w niedługim czasie znów byłby zapełniony w większości niepotrzebnymi rzeczami stwarzającymi zagrożenie zarówno dla bezpieczeństwa samego skarżącego, jak i jego otoczenia, w tym współmieszkańców budynku. Bowiem brak higieny osobistej i zaniedbywanie mieszkania mogą być (i często są) przyczyną chorób i infekcji, a także pojawienia się w domu insektów i gryzoni. To z kolei ponownie uniemożliwiałoby świadczenia na jego rzecz wspomnianych usług. Taka zresztą sytuacja już miała miejsce w sprawie o czym wspomina wprost organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.
Godzi się zaś zauważyć, że przewidziana w art. 54 ust. 1 u.p.s. przesłanka braku możliwości zapewnienia pomocy w formie usług opiekuńczych może być spełniona zarówno wówczas, gdy względy osobiste zainteresowanego pozwalają stwierdzić, że usługi opiekuńcze nie przywrócą zdolności do samodzielnego funkcjonowania, jak i wówczas, gdy względy organizacyjne organu pomocy społecznej nie pozwalają na zapewnienie usług opiekuńczych w odpowiednim rozmiarze, czasie lub odpowiedniego rodzaju, a także gdy ich zapewnienie z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe. Nie wiąże się ona natomiast z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
Należy zatem uznać, że nie ma przeszkód, aby już tylko z analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy organ administracji mógł wywieść, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb danej osoby, a także czy w ogóle udzielenie takiej pomocy może być w danych okolicznościach uznane realne. W nineijszej sprawie natomiast, zważywszy na dysfunkcje skarżącego, w tym konsekwencje wynikające z mającego podłoże chorobowe zbieractwa, czynią nierealnym założenie możliwości świadczenia na jego rzecz usług opiekuńczych w miejscu dotychczasowego pobytu. A skoro tak, nie można zgodzić się z organami, że w jego przypadku przesłanki materialnoprawne umieszczenia w domu pomocy społecznej, określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. nie zostały spełnione.
Odmowa przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej – o czym orzekł Prezydent m.st. Warszawy w decyzji z 26 maja 2022 r. - mimo spełnienia materialnoprawnych warunków uzyskania tego wsparcia, narusza zatem w sposób mający wpływ na wynika sprawy ww. przepis. Naruszenie to zaś było wynikiem wadliwie zrekonstruowanego stanu faktycznego (a przez to naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz błędnej oceny zgromadzonych w aktach dowodów i naruszenie tym samym art. 80 k.p.a. W konsekwencji uznać należy również, że narusza ww. przepsy jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymująca tę decyzję w mocy skarżona decyzja Kolegium, co prowadzić musi do jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), orzekł jak w sentencji.
W przedmiocie wynagrodzenia należnego świadczącemu nieodpłatną pomoc prawną pełnomocnikowi, orzeczono na podstawie art. 250 § 1 powołanej ustawy, przyjmując jako podstawę wymiaru tego wynagrodzenia stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), tj. w kwocie 480 zł powiększonej o należny podatek od towarów i usług. To zaś w związku z wyrokami Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt SK 66/19 oraz z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 78/21. Pierwszym z tych wyroków bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1801) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z kolei wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. orzekł, że § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 17 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.) są niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 2 i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że wskazane w nich stawki dla adwokatów ustanowionych obrońcami z urzędu są niższe od stawek w tych samych sprawach dla adwokatów ustanowionych obrońcami z wyboru.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego i wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, tę ocenę repsektującej.