Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) w związku z art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych, oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), utrzymało w mocy kwestionowaną przez Z. S. – pełnomocnika B. S. decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2020 r. odmawiającą przyznania B. S. zasiłku celowego na pokrycie opłat za opiekę.
Jak wynika z akt sprawy, z wnioskiem o przyznanie zasiłku na pokrycie opłat za opiekę wystąpił w dniu [...] września 2020 r. Z. S. - pełnomocnik B. S.. Na podstawie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego i zgromadzonej dokumentacji ustalono, że B. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (orzeczenie wydane na stałe) oraz przewlekle chorą. Jej miesięczny dochód wynosi [...] zł. Wnioskodawczyni mieszka z mężem, który również jest osobą niepełnosprawną, ale udziela żonie pomocy w miarę swoich możliwości.
Organ I instancji podkreślił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...] zł oraz rodzinie, której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu, narkomanii lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego i może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej.
W ocenie organu, pomoc o jaką zwrócił się wnioskodawca - zasiłek na pokrycie kosztów opieki, nie mieści się w katalogu niezbędnych potrzeb życiowych wymienionych w art 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ podkreślił, że decyzją z [...] stycznia 2020 r. przyznano B. S. usługi opiekuńcze z Projektu "[...]" od [...] stycznia 2020 r. do [...] października 2020 r. Ustalono odpłatność za usługi w wysokości [...]% od kwoty [...] zł tj. [...] zł za [...] godz. usługi. Decyzją z [...] lutego 2020 r. zmieniono B. S. odpłatność za usługi opiekuńcze od [...] stycznia 2020 r. ze względu na uzyskanie świadczenia uzupełniającego z ZUS. Odpłatność wynosiła [...]% kwoty [...] zł, tj. w kwocie [...] zł za [...] godz. usługi. Usługi opiekuńcze należą do niepieniężnych form pomocy i są odpłatne w zależności od dochodu. Zgodnie z § [...] Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie [...] (Dz. Urz.
Woj. Maz. z 2019 r., poz. 15843), istnieje możliwość zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze na czas określony, na wniosek osoby zainteresowanej lub pracownika socjalnego. B. S. skorzystała już z takiej możliwości argumentując trudną sytuacją zdrowotną i finansową. Decyzją z [...] lipca 2020 r. zwolniono stronę z [...]% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze do [...] października 2020 r. Odpłatność wynosi [...] zł za [...] godz. usługi. Umorzono również w [...]% niedopłatę za usługi opiekuńcze świadczone na rzecz B. S. w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] czerwca 2020 r. W związku z powyższym - w ocenie organu - nie występują w niniejszej sprawie podstawy do przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów opieki.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik B. S. zarzucił, że organ I instancji nie uwzględnił jej sytuacji zdrowotnej i materialnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podkreśliło, że pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy o pomocy społecznej oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Kryterium dochodowe zaś, zgodnie z § 1 pkt 1 a-b rozporządzenia w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, obowiązującego od [...] października 2018 r., winno nie przekraczać kwoty [...] zł dla osoby samotnie gospodarującej, a w przypadku osoby w rodzinie kwoty [...] zł. Z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych poczynionych przez organ wynika, że osiągany przez skarżącą dochód, przekracza kryterium dochodowe ustalone powołanymi wyżej przepisami. Skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo i w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jej dochód wyniósł [...] zł.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że istotnym jest ustalenie co do przyznania B. S. usług opiekuńczych z Projektu "[...]" od [...] stycznia 2020 r. do [...] października 2020 r. Odpłatność za usługi określono na wysokość [...]% od kwoty [...] zł tj. [...] zł za [...] godzinę usługi.
Następnie zaś zmieniono odpłatność za usługi opiekuńcze od [...] stycznia 2020 r. na [...] % kwoty [...] zł, tj. w kwocie [...] zł za [...] godzinę usługi. Wnioskodawczyni skorzystała też z możliwości ustalonej § 4 uchwały Nr [...] r. Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w zakresie zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze na czas określony uzasadniając wniosek trudną sytuacją zdrowotną i finansową. Organ zaś biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną i zdrowotną zwolnił stronę z [...]% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze do [...] paźdzernika 2020 r. jak również z [...]% zaległych opłat umorzył.
Kolegium podkreśliło, że organy administracji nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają przy tym charakter subsydiarny, co oznacza, iż uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. W świetle ustaleń organu I instancji oraz obowiązującego stanu prawnego Kolegium nie znalazło zatem podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wywiodła B. S., reprezentowana przez męża – Z. S.. Zdaniem skarżącej, decyzja Kolegium została wydana bez uwzględnienia sytuacji zdrowotnej i materialnej odwołującej się. Wniosła zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreśliła, że w związku z ustaloną sytuacją zdrowotną jej sytuacja materialna również jest bardzo trudna, a dochody w postaci renty z ZUS są niewystarczające na pokrycie kosztu opieki siostry [...], lekarstw, a tym bardziej bieżących opłat za media i utrzymanie gospodarstwa domowego. Zaznaczyła, że również jej mąż, który sprawuje nad nią opiekę jest osobą z orzeczeniem o stałym stopniu niepełnosprawności w stopniu znacznym i sam wymaga pomocy drugiej osoby. Dochody, które osiągają z tytułu renty z [...] wynoszą łącznie około [...] zł netto miesięcznie, koszty opłat za prąd i gaz to ponad [...] zł miesięcznie, na lekarstwa wydają w zależności od stanu zdrowia i potrzeb od [...] zł do [...] zł miesięcznie. Wobec czego zostaje mniej niż [...] zł na pozostałe opłaty i żywność oraz opłacenie pomocy siostry [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym niemożliwym do pokonania przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości osób i rodzin przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).
Kwestia dopuszczalności przyznania zasiłku celowego została uregulowana w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przyznanie zasiłku celowego nie jest decyzją związaną, ale podlega uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyznanie tej formy wsparcia, organ może ograniczyć, a nawet odmówić przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1322/20, z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2698/19, czy z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, dostępne: CBOSA).
W wyroku z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2735/19 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny dokonując interpretacji sformułowania: "niezbędnej potrzeby bytowej" wskazał, że przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (zob. wyroki NSA: z 27 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1291/18, z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2926/18, CBOSA). (...) Katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już jego nazwa (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, WKP, Lex/el).
Jak wynika z akt administracyjnych, we wniosku o udzielenie pomocy społecznej B. S. zwróciła się o przyznanie prawa do zasiłku na pokrycie opłat za opiekę. Taki też zakres wnioskowanej pomocy stał się podstawą ustaleń, jak i rozważań dokonywanych przez organy w niniejszej sprawie. W toku postępowania wywołanego złożonym wnioskiem organy ustaliły, że skarżąca uzyskuje pomoc w postaci świadczenia niepieniężnego w formie usług opiekuńczych, z częściową odpłatnością za [...] godzinę świadczenia. Wysokość odpłatności ustalona decyzją z [...] stycznia 2020 r. podlegała weryfikacji, co wynikało w pierwszej kolejności ze zmiany wysokości kwoty bazowej ustalanej w formie uchwały organu stanowiącego gminy, a następnie z ujawnionego dodatkowego składnika dochodu strony (świadczenia uzupełniającego dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji). W wyniku dokonanych ustaleń, odpłatność za usługi opiekuńcze od dnia [...] stycznia 2020 r. określono decyzją z [...] kwietnia 2020 r. przyjmując ich wysokość na kwotę [...] zł za usługi świadczone od poniedziałku do piątku, z wyłączeniem świąt i dni ustawowo wolnych od pracy, oraz [...] zł za usługi świadczone w soboty, niedziele, święta i dni wolne od pracy.
Decyzją zaś z [...] lipca 2020 r. skarżąca została zwolniona z [...]% odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. W oparciu o powyższe ustalenia organy słusznie przyjęły, że skarżąca jest objęta pomocą w zakresie usług opiekuńczych, za które ustalona częściowa odpłatność nie może zostać uznana za potrzebę bytową podlegającą zaspokojeniu w trybie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Celem zasiłku, o jaki ubiega się skarżąca nie może być więc zaspokojenie potrzeby, która jest już w innej formie udzielona skarżącej. Innymi słowy, częściowa odpłatność za przyznane świadczenie w postaci usług opiekuńczych, która została dodatkowo zmniejszona z uwagi na sytuację materialną i zdrowotną skarżącej, nie może zostać pokryta tytułem uzyskania kolejnego świadczenia z pomocy społecznej.
Zauważyć trzeba, że w myśl art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W piśmiennictwie zauważa się, że przepis ten wskazuje na zastosowanie przez ustawodawcę zasady subsydiarności (pomocniczości), która opiera się na dwóch podstawowych założeniach:
- 1) właściwe organy władzy publicznej obowiązane są do umożliwienia przezwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze obywatelowi i jego rodzinie,
- 2) zasada ta będzie realizowana tylko wówczas, gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym biegiem wydarzeń życiowych będzie czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego i powszechnym oczekiwaniom – okażą się nie dość wystarczające (J. Wantoch-Rekowski, System ubezpieczeń społecznych a budżet państwa, 2014).
Uwzględniając powyższe Sąd podkreśla, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż niezbędną potrzebą bytową, która może być zaspokojona w formie zasiłku celowego, jest niedobór środków na pokrycie kosztów przyznanej uprzednio przez organ opieki w większości pokrywanej ze środków publicznych. Powyższe czyni prawidłową konstatację organu w powyższym zakresie.
Zgodzić się również należy z organem, że skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego ustalonego dla możliwości przyznania zasiłku celowego. Zgodnie ze złożonym w toku postępowania administracyjnego oświadczeniem, prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe, uzyskując dochód miesięczny w wysokości [...] zł. W świetle zaś § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł. Z tego też względu, brak spełnienia powyższej przesłanki obiektywnie wykluczał skarżącą z możliwości uzyskania zasiłku celowego.
Odnosząc się do spostrzeżeń skargi wyjaśnić trzeba, że sytuacja dochodowa wnioskodawczyni była w toku postępowania szczegółowo wyjaśniana, zaś dokonywana w tym zakresie ocena organów opierała się na oświadczeniach strony o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Z tego też względu przywoływane w skardze okoliczności, w tym dotyczące sytuacji dochodowej męża skarżącej, nie mogły doprowadzić do stwierdzenia o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Z powyższego względu uznać należy, że organ I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmawiając skarżącej przyznania zasiłku celowego, prawa nie naruszyły, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).