Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. A. U. i E. U., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 470/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpatrzenia wniosku z 12 maja 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wskazali, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. Ponadto nie informował skarżących o czynnościach związanych z pozyskiwaniem materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia. Przy czym nie odniosła skutku okoliczność uprzedniego wielokrotnego wzywania organu do wykonania wyroku. Zdaniem skarżących, mając na uwadze brak obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę, należy uznać, że organ lekceważy wspomniany wyrok i kieruje się świadomością braku realnych konsekwencji, bowiem nie tylko nie wypełnia zpbowiązania na niego nałożonego mocą wyroku Sądu, ale również nie wywiązuje się z obowiązków nałożonych na niego na mocy art. 36 kpa.
W ocenie skarżących w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zasądzenia od Prezydenta na ich rzecz sumy pieniężnej, gdyż organ pozostaje w wyjątkowo rażącej zwłoce. Dodatkowo skarżący podkreślili, że poza skargami na niewykonanie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają innych instrumentów prawnych skutecznego oddziaływania na Prezydenta w celu zakończenia postępowania, dlatego też zasadny jest wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej w kwocie po 7.000 zł na rzecz każdego z nich. Skarżący od ponad 6 lat oczekują na rozpoznanie opisanego na wstępie wniosku odszkodowawczego, a od ponad 4 lat Prezydent nie wykonuje wspomnianego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 470/17.
Wobec tego, według skarżących, bez zasądzenia sumy pieniężnej w kwocie po 7.000 zł na rzecz każdego z nich, nie zostanie zrekompensowane bezprawne zachowanie Prezydenta, które narusza nie tylko zasadę szybkości postępowania, ale również zobowiązanie wynikające z wyroku sądu administracyjnego, a tym samym narusza poczucie praworządności, jak również prawa stron, które w dalszym ciągu oczekują na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
W konsekwencji skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania z 12 maja 2016 r., biorąc pod uwagę kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2021 r. ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w dniu 18 lutego 2022 r.;
- 2) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 7.000 zł na rzecz każdego ze skarżących stosownie do art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) dalej powoływanej jako ppsa;
- 3) zasądzenie od Prezydenta na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przypisanych.
Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z 17 sierpnia 2022 r. poinformował skarżących, iż nie dysponuje kompletnym materiałem dowodowym umożliwiającym zakończenie postępowania. Podał, że niezbędne jest zlecenie geodecie uprawnionemu wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na rozliczeniu nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, wkreśleniu jej na zdjęcia lotnicze pozyskane z Wojskowego Biura Historycznego oraz wkreśleniu stref zabudowy wg. planu z 1931 r. W związku z czym podał 30 grudnia 2022 r. jako przewidywany termin wydania decyzji w niniejszej sprawie. Prezydent zaznaczył dodatkowo, że ponowna analiza akt wykazała, iż zawierają one wniosek A. U. z 25 maja 1993 r. o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., który nie został dotychczas rozpoznany. Dlatego też - do czasu jego rozpoznania - postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r., nr [...], Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 1 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 470/17 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 12 maja 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 16 maja 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 16 września 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez skarżących do wykonania powyższego wyroku Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 1 lutego 2018 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 4000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał bowiem na uwadze również, że wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 ppsa, ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Jednocześnie Sąd miał na względzie okresowe zawieszenie postępowania odszkodwaczego wynikające z zawieszenia terminów procesowych spowodowane przez COVID-19 oraz w związku z postanowieniem organu z 29 sierpnia 2022 r.
Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 4,5 roku lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy.
W szczególności od 16 maja 2016 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 470/17, Prezydent pomimo monitów skarżących nie dokonał w sprawie żadnej czynności, mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy. Następnie postanowieniem z 29 sierpnia 2022 r. zawiesił postępowanie odszkodwawcze do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie rozptrzenia wniosku A. U. z 25 maja 1993 r. o zwrot opisanej nieruchomości. Kolejno pismem z 15 czerwca 2023 r. organ zawiadomił strony postępowania o zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o zwrot ww. nieruchomości warszawskiej zaznaczając jednocześnie, że orygiały akt zostały przesłane do Wojewody Mazowieckiego wraz z zażaleniem na postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania odszkodowawczego. Przy czym zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest zlecenia geodecie uprawnionemu wykonania opracowania geodezyjnego - wskazanego przez organ w odpowiedzi na przedmiotową skargę jako niezbędne.
Przedstawiony sposób działania Prezydenta godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Ponadto Sąd również uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanego przez COVID-19 oraz zawieszenie postępowania w wyniku wydania przez Prezydenta postanowienia z 29 sierpnia 2022 r.
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 1.000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.