Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania G. B. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania G. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad córką B. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji odmówił przyznania G. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną córką B. B.. Organ podał, że B. B. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Niepełnosprawność istnieje od urodzenia. G. B. sprawuje stałą opiekę nad córką. W tym zakresie są spełnione przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej u.o.ś.r.). Jednakże ustalone prawo do emerytury zgodnie z obowiązującymi przepisami nie daje możliwości przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r.).
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G. B.. Zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.o.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność pobierania emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodała, że organ pominął także regułę z art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. Wyjaśniła, że korzystała z emerytury, gdyż dotychczasowe regulacje prawne uniemożliwiły jej skuteczne ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1 b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r.
Organ odwoławczy wskazał, że osoba wymagająca opieki – B. B. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] października 2019 r., nr [...] wydanym do [...] października 2024 r., zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] października 2016 r. Dodatkowo orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] czerwca 2013 r., nr akt [...] ustalono trwałą całkowitą niezdolność do pracy. Powyższe wskazuje na ziszczenie się przesłanki z art. 3 pkt 21 lit. a) u.o.ś.r., polegającej na legitymowaniu się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności.
Kolegium zaznaczyło, że z pisemnych oświadczeń oraz wniosku z [...] sierpnia 2020 r. podpisanych przez wnioskodawczynię wynika, iż sprawuje ona osobistą codzienną opiekę nad niepełnosprawną córką. Podniosło, że w niniejszej sprawie przesłanką odmownej decyzji jest pobieranie przez odwołującą się G. B. emerytury, na podstawie decyzji ZUS Oddział w [...] o waloryzacji emerytury z [...] marca 2020 r., nr [...]. Ta okoliczność zdecydowała, że zaistniała negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. uniemożliwiająca przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Kolegium zaznaczyło, że mając na uwadze literalne brzmienie powyższego przepisu uznać należy, że przepis ten wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo, m.in. do emerytury. Nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Kolegium, to z uwagi na powyższy cel ustawodawca zdecydował się wyłączyć z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które mają już ustalone prawo do świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.o.ś.r. czyli, m.in. osoby mające ustalone prawo do emerytury. Osoby te nie pozostają bowiem bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został im zastąpiony prawem do ww. świadczenia. Osobie opiekującej się osobą niepełnosprawną zrekompensowano już zatem częściowo stratę finansową z uwagi na wcześniejszą rezygnację z aktywności zawodowej.
Organ podkreślił, że art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., jako norma bezwzględnie obowiązująca nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą.
Kolegium podkreśliło, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP, ani też zasady niedyskryminacji, określonej w art. 18 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, a to w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Dodał, że samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Wskazał, że świadczenia emerytalne, oparte na zasadzie wzajemności są stabilne i silniej chronione niż świadczenia pielęgnacyjne.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. z zapisami ustawy zasadniczej była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (opubl. OTK-A 2019/36), który uznał powyższy przepis w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaznaczył, że swoim zakresem odnosi się on jedynie do osób, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie do osób posiadających emeryturę.
Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury, a zatem skarżąca nie spełnia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2020 r. złożyła G. B..
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. i zasądzenie kosztów postępowania
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzut rozwinęła w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.
Wobec tego, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie - zgodnie z art. 119 pkt 2 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny. Natomiast istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.o.ś.r., który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z jego treścią świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone, m.in. prawo do emerytury. Organy poprzestając na literalnym brzmieniu (wykładni językowej) tego przepisu przyjęły, że w sytuacji, gdy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne.
Zważyć jednak należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, systemowej i funkcjonalnej (por. wyroki NSA: z 28 VI 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 I 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 IV 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 V 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 24 VIII 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20). Wskazuje się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się on do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw celowościowych, funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09). Wykładnia językowa ogranicza się bowiem tylko do interpretacji tekstu prawnego zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym został on sporządzony.
Tekst prawa powinien być jednak tak interpretowany, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz aby ustalenie znaczenia przepisu uwzględniało cel i rolę społeczną tego przepisu.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.
Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej.
W niniejszej sprawie emerytura skarżącej wynosi [...] zł, zaś wysokość wnioskowanego świadczenia [...] zł. Za słuszną uznać należy tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., która pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej, niż to świadczenie. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zd. drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Zważyć należy, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.o.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu.
Ustawodawca zróżnicował sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
W związku z tym zróżnicowaniem wskazać należy, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki TK z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09; z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt K 37/12; z 5 listopada 2013 r., sygn. akt K 40/12 oraz z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że w takiej sytuacji organ powinien przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia i pobieraną emeryturą (por. wyroki NSA z 2 8 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19). Jednakże w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.o.ś.r, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20).
Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania, np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno - rentowe (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., sygn. akt IVSA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19). Sąd w niniejszym składzie stanowisko to w pełni podziela.
Powyższe przemawia za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalnego.
Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.o.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. 2020 poz. 53 - dalej u.e.r.f.u.s.).
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.o.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r.
Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. musi być interpretowana, jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/20; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ - stosownie do art. 9 kpa - obowiązany był pouczyć stronę.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.o.ś.r. oraz, z przyczyn wyżej podanych, naruszyły przepisy art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 kpa.
Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.