Uzasadnienie
Postanowieniem nr KKU 109/22 z 25 sierpnia 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 i 4 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1, art. 123 § 2, art. 124, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU/organ) utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia 19 maja 2022 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania wznowionego postanowieniem Wojewody [...] [...] z dnia 11 lutego 2021 r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia 18 stycznia 2017 r. wydaną w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U z 1990 r. nr 32 poz. 191 ze zm. dalej jako ustawa). Postępowanie zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia przez Sąd Rejonowy w M. postępowania dotyczącego stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości w sprawie o sygnaturze akt [...].
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że z wnioskiem o wznowienie postępowania komunalizacyjnego, powołując się na treść art. 145 § 1 pkt. 4 kpa, wystąpiła A. L. (dalej jako skarżąca), która następnie, po wznowieniu postępowania wniosła o jego zawieszenie do czasu zakończenia zainicjowanej przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie nieruchomości, będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej. W ocenie KKU, zawieszenie postępowania jest uzasadnione gdyż "wojewoda nie jest Sądem i musi(ał) poczekać na prawomocne zakończenie postępowania zasiedzeniowego, bo (...) nie ma prawa (podobnie jak KKU) oceniać kwestii zasiedzenia a w związku z tym wpisu do księgi wieczystej, nawet jeśliby uznał za przekonujące polemiki przedstawiane przez skarżącą w tym zakresie w postępowaniu komunalizacyjnym".
W skardze na ww postanowienie KKU skarżąca podniosła, że jest ono dla niej krzywdzące i nie poparte żadnymi podstawami prawnymi. Wg skarżącej "sprawa dotyczy bałaganu, jaki zaistniał w wyniku niezgodnych z prawem działań Wojewody [...]". W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca zarzuciła wadliwość geodezyjnego operatu podziałowego, który stanowił podstawę decyzji komunalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona, choć nie z powodów w niej wyartykułowanych. Sąd nie jest jednak związany zarzutami skargi (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U.2023.259, dalej jako ppsa).
Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o zawieszeniu postępowania komunalizacyjnego wznowionego na wniosek skarżącej. Postępowanie to prowadzi się na podstawie przywołanych na wstępie przepisów ustawy. Zawieszenie postępowania było determinowane stwierdzeniem, że wynik zainicjowanego przed sądem powszechnym postępowania o zasiedzenie nieruchomości będzie miał wpływ na wynik sprawy wznowionej wnioskiem skarżącej. Jak podał organ, podstawę prawną w tym zakresie, stanowi art. 97 § 1 pkt 4 kpa.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a więc wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej rozstrzygnięcie poprzedzające rozpatrzenie sprawy administracyjnej, leży w kompetencji innego organu lub sądu, i jest niezbędne dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych czy faktycznych danej sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia tegoż "zagadnienia wstępnego" przez inny organ lub sąd.
W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie decyzji o określonej treści, pozytywnej bądź negatywnej. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11).
W kontrolowanej sprawie taka zależność nie występuje. Orzekając w danym czasie na podstawie określonych przepisów prawa organ powinien kierować się istniejącym właściwym dla sprawy stanem prawnym, uwzględniając przy tym, że kwestia ustaleń faktycznych leży w jego gestii, a nie w gestii innego organu czy sądu powszechnego – chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 145 i n. kpa.
Co do zasady stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejęła. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W pierwszej kolejności, czy to w postępowaniu nadzwyczajnym podjętym w wyniku wznowienia postępowania czy to w wyniku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien zbadać istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu inicjującego postępowanie. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ uznał, że skarżąca dotychczas nie wykazała się tytułem prawnym do komunalizaowanej nieruchomości a zatem wznowione postępowanie komunalizacyjne, w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt. 4 kpa powinno być zawieszone do czasu gdy skarżąca będzie w stanie wykazać (prawomocnym postanowieniem Sądu w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości), że w dacie komunalizacji legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości objętej postępowaniem.
Takie stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. Rozstrzygnięcie sprawy komunalizacji przez organ instancji nie jest normatywnie uwarunkowane rozstrzygnięciem Sądu powszechnego w zakresie zasiedzenia nieruchomości przez skarżącą, a tytuł prawny do nieruchomości organ powinien badać z punktu widzenia przepisów ustawy a więc na datę 27 maja 1990r. a także przyjmując twierdzenia i dowody przedstawione przez stronę inicjującą postępowanie nadzwyczajne.
Na tym etapie postępowania, jako że sprawa kontrolowana przez Sąd sprowadza się jedynie do kwestii procesowej, a więc zasadności zawieszenia postępowania, Sąd nie przesądza wyniku postępowania, a stwierdza jedynie brak podstaw do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa – z uwagi na brak normatywnego wymogu prowadzenia postępowania określonego w 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zależnie od wyniku pozostającego dopiero w toku postępowania w sprawie o zasiedzenie, a nie w oparciu o treść wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla ww nieruchomości bądź inne wiarygodne dokumenty potwierdzające tytuł prawny do spornej nieruchomości.
pDlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Zwrot kosztów w pkt 2 nastąpił na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.