Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 746/19 oddalił skargę W. G., A. G., G. G., H. O., J. G. i M. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] odmawiającą potwierdzenia ww. osobom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowościach [...] oraz [...], woj. [...] oraz folwarków [...] i [...], a także uroczyska [...] i [...].
Zdaniem organu, J. G. przed wojną zamieszkiwał przy [...] w [...], a nie na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a po wojnie zamieszkiwał w [...], co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ stwierdził, że J. G. nie powrócił na obecne terytorium państwa polskiego – po wojnie zamieszkiwał w [...], gdzie zmarł w 1983 r., a dowodem na zamieszkiwanie w [...] nie może być list do żony z dnia [...] czerwca 1939 r., gdyż data ta świadczy, że był on napisany podczas wakacyjnego pobytu z dziećmi na Kresach.
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Rozpoznając złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył stan faktyczny sprawy, podnosząc, że nie budzi wątpliwości, że J. G. będąc dyplomatą pracował m.in. w Szwajcarii, w Republice Weimarskiej, Holandii i Wiedniu. Następnie Sąd stwierdził, że - w jego ocenie - bezsporne jest, że J. G. posiadał pałacyk w [...] w [...], a oprócz niego inne nieruchomości: willę w [...], kamienice przy [...] i [...], Pałac w [...]. Ponadto niewątpliwie J. G. posiadał majątek na [...]. Sąd wskazał, że z powszechnie dostępnych publikacji, w tym zwłaszcza z wywiadów rodziny wynika, że rodzina G. przed II Wojną Światową mieszkała w [...], natomiast na Wołyń dzieci pp. G. jeździły co roku na wakacje, przy czym, jak podała W. G., ostatni raz latem 1939 r. Sąd stwierdził, że takie ustalenia w sprawie nie budzą wątpliwości, a organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a następnie ocenił go w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.
W ocenie Sądu organy dokonały także prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów regulujących miejsce zamieszkania osoby fizycznej. Zdaniem Sądu oczywiste jest, że jakkolwiek J. G. posiadał majątek na Wschodzie, to nic nie wskazuje, aby kiedykolwiek tam mieszkał z zamiarem stałego pobytu. Sąd wskazując fragmenty dostępnych publikacji, w tym także cytując wypowiedzi rodziny G. uznał, że także organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny (i prawny) sprawy, przeprowadził dowody z licznych dokumentów urzędowych, a ich treść oraz treść publikacji wskazują, że miejscem zamieszkania J. G. przed wojną, jak i w dniu 1 września 1939 r. była W..
Sąd z urzędu dołączył inne publikacje, oprócz załączonych przez strony, świadczące o posiadanym w [...] majątku. Sąd stwierdził, że publikacje prasowe ani inne artykuły o losach rodziny nie mogą stanowić dowodu w sprawie, natomiast wywiady członków rodziny, czy autobiograficzne książki Sąd musiał uwzględnić, zwłaszcza, że według skarżących jedynym dowodem mającym przemawiać za zamieszkiwaniem rodziny na [...] miałby być list J. G. do żony. Sąd stwierdził, że w istocie pp. G. przed wybuchem wojny zamieszkiwali w [...]. Sąd stwierdził także, że skoro majątek na [...] nie przynosił dochodów, to nieruchomości w [...] bez wątpienia stanowiły centrum życiowe rodziny.
Sąd uznał za niezasadny zrzut dotyczący naruszenia nieprzeprowadzenia dowodów z zeznań stron, skoro przepisy k.p.a. nie przewidują takiego dowodu, a art. 6 ustawy zabużańskiej enumeratywnie wymienia dowody, jakie mogą być przeprowadzone. Sąd stwierdził, że rodzina G. nie zamieszkiwała na [...], nie repatriowała się z tych ziem, a więc nie można mówić o prawie do rekompensaty. W konsekwencji Sąd stwierdził, że nieuprawnione są twierdzenia o błędnej ocenie listu J. G. z dnia [...] czerwca 1939 r. oraz że ani ze skargi ani z akt nie wynika, aby w 1939 r. rodzina G. opuściła swoje w. nieruchomości i przeprowadziła się na stałe do skromnego majątku w [...]. W konsekwencji organ właściwie odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty za majątek tam pozostawiony.
Sąd stwierdził, że organ nie naruszył przepisów procedury, a w konsekwencji przepisów prawa materialnego. Końcowo za chybiony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., skoro skarżący nie wykazali, aby naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli W. G., A. G., G. G., H. G. O, J.G. i M. G., wnosząc o uchylenie wyroku, uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r, poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i ponadto o uchylenie – na podstawie art. 191 p.p.s.a. – punktu 2 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. o przeprowadzeniu z urzędu dowodów z publikacji zgromadzonych w aktach sprawy, jako wydanego niezgodnie z art. 106 § 3 i art. 3 § 1 p.p.s.a.
Wyrokiem z dnia 25 września 2020r. sygn. akt I OSK 406/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w całości zasługuje na akceptację stanowisko skargi, którym wytknięto sądowi I instancji błędne przyjęcie, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań stron, a art. 6 ustawy enumeratywnie wymienia dowody, jakie mogą być przeprowadzone. Zaakceptowanie przez Sąd odmowy przeprowadzenia przez organ dowodu z "zeznań świadków" wyłącznie z tego powodu, że ustawodawca używa sformułowania "przesłuchanie stron", a nie "zeznania stron" nie znajduje zatem uzasadnienia, a ponadto pozostaje w jaskrawej sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., a obligującą organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
W związku z tym twierdzenia Sądu, który przyjął zamknięty katalog środków dowodowych i w ten sposób wykluczył oświadczenia powołane we wniesionej do Sądu skardze, a nadto arbitralnie uznał, że ewentualne zeznania świadków czy stron postępowania mogłyby przyczynić się wyłącznie do stwierdzenia, bezspornej w sprawie, okoliczności posiadania przez poprzednika prawnego wnoszących skargę, majątku na [...], nie znalazły akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym postępowanie administracyjne wymaga ponownej oceny Sądu I instancji przy przyjęciu dopuszczalności w tym postępowaniu dowodu z zeznań stron oraz dopuszczalności uzupełniającego stosowania k.p.a. i przewidzianych w nim środków dowodowych w sprawach potwierdzania prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił także, aby sąd I instancji ocenił również, czy brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez strony skarżące miał wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe uchybienie bezpośrednio zdeterminowało rezultat kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej przez ten Sąd. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął bowiem jednoznacznie, że rodzina G. nie zamieszkiwała na [...], nie repatriowała się z tych ziem, a więc nie można mówić o prawie do rekompensaty. A skoro tak, to miejscem zamieszkania J. G. była [...], co oznacza, że nie mieszkał on na byłym terytorium RP, a więc i nie repatriował się z terytorium byłej RP. Skoro twierdzenia te nie zostały zweryfikowane dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym postępowaniem dowodowym, to z tego względu skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska wyrażonego przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że J. G. zamieszkiwał w [...], a nie w [...]. W tej sytuacji przeprowadzony przez Sąd z urzędu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniający dowód na okoliczność posiadanego w [...] majątku w postaci "innych publikacji" nie był w stanie konwalidować uchybień postępowania dowodowego przed organem administracji co do miejsca zamieszkania J. G. i nie miał mocy przesądzenia o ustaleniu miejsca zamieszkania J. G. w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadną także argumentację skargi kasacyjnej, że dowód z dokumentu przed sądem administracyjnym może być jedynie dowodem uzupełniającym, co oznacza, że unormowanie wynikające z art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zastępowaniu przez sąd administracyjny organów administracji publicznej w poszukiwaniu dowodów na potwierdzenie bądź zanegowanie okoliczności podnoszonych przez strony postępowania, czy wyrażaniu ocen, które powinny były być dokonane na etapie prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Konsekwencją powyższego uchybienia było przyjęcie przez Sąd I instancji, że miejscem zamieszkania i to wyłącznym miejscem zamieszkania J. G. była [...].
Sąd przytoczył na tę okoliczność, a także ocenił cytat z wypowiedzi publicznej W. G. wojny w [...] oraz osobiste wspomnienia J. G. przy czym wyraźnie wskazał, że organ nie oceniał ww. publikacji. W istocie więc, rozstrzygnięcie Sądu I instancji zostało oparte na twierdzeniach własnych, będących konsekwencją przeprowadzenia dodatkowych dowodów z urzędu, i nie stanowiących wyniku oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji, które to postępowanie Sąd I instancji ocenił jako prawidłowe, wadliwie przyjmując brak podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań stron w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie.
Wreszcie Naczelny Sad Administracyjny uznał za trafny zarzut błędnego oddalenia skargi wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a.
W odniesieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na obecnym etapie postępowania są to zarzuty przedwczesne i jako takie nie mogą mieć rozstrzygającego znaczenia w sprawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który oceni zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postępowanie na podstawie zgromadzonego przez organy w sprawie materiału dowodowego oraz uwzględniając stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09 (publik. CBOSA), Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest powrót do sytuacji, która istniała przed wydaniem orzeczenia przez sąd pierwszej instancji. Jednak sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydaniu nowego orzeczenia, bowiem jest związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2020 r. ocenił, iż sąd wojewódzki rozpoznając skargę W. G., A. G., G. G., H. O., J. G. i M. G. na decyzję Ministra spraw wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 i art. 145§1 pkt 1 lit. C w powiązaniu z art. 7,art. 77 § 1, art. 86 k.p.a., następnie w powiazaniu z art. 10 §1 k.p.a. oraz w powiązaniu z art. 7 i 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 3 §1 i art. 106 §3 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a..
Mając na uwadze obszerne ustalenia i wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że wniesiona skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.) powołana dalej jako: "ustawa zabużańska".
Prawo do rekompensaty w świetle art. 2 tej ustawy przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim; zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz.U. z 1932 r. poz. 934), lub § 3-10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. [...] o meldunkach i księgach ludności (Dz.U. poz. 489); oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (w wyniku wypędzenia z tego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w ustawie tzw. układów republikańskich; w związku z regulacja granicy wschodniej, na podstawie umowy granicznej pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a ZSRR z 15 lutego 1951 r.; a także z innych przyczyn związanych z wojną), lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przywołane przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyroku I OSK 406/20 (którego to wskazaniami sąd wojewódzki jest związany) zwrócił uwagę na następujące kwestie:
- - błędne przyjęcie przez Sąd, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań stron, a art. 6 ustawy enumeratywnie wymienia dowody, jakie mogą być przeprowadzone. Postępowanie administracyjne wymaga w tym stanie rzeczy ponownej oceny Sądu I instancji przy przyjęciu dopuszczalności w tym postępowaniu dowodu z zeznań stron oraz dopuszczalności uzupełniającego stosowania k.p.a. i przewidzianych w nim środków dowodowych w sprawach potwierdzania prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie;
- - przeprowadzony przez Sąd z urzędu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. uzupełniający dowód na okoliczność posiadanego w [...] majątku w postaci "innych publikacji" nie był w stanie konwalidować uchybień postępowania dowodowego przed organem administracji co do miejsca zamieszkania J. G. i nie miał mocy przesądzenia o ustaleniu miejsca zamieszkania J. G. w [...];
- - trafny okazał się zarzut błędnego oddalenia skargi wobec niedostrzeżenia przez sąd I instancji naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji ocenił bowiem zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. jako chybiony ze względu na brak wykazania przez skarżących, że brak zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu miał wpływ na wynik sprawy.
Tym samym NSA uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez organy.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii spełnienia przez poprzednika prawnego skarżących, będącego właścicielem nieruchomości położonej na dawnych terenach państwa polskiego, przesłanki domicylu określonej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, warunkującej możliwość uzyskania prawa do rekompensaty, przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w ustawie.
Sąd w składzie obecnym, kierując się zaleceniami NSA, stwierdził, że nie została prawidłowo przez organy zbadana przesłanka dotycząca miejsca zamieszkania J. G. (przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. (...) o meldunkach i księgach ludności.
Dla jej prawidłowego ustalenia należy przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego. W tym celu konieczne jest dopuszczenie przez organ dowodu z zeznań stron, z zeznań świadków zawnioskowanych przez strony oraz ewentualnie z innych dowodów zawnioskowanych przez strony. Z tego też względu sformułowane w skardze zarzuty niedokonania przez organy kompleksowego zebrania i oceny materiału dowodowego i niepodjęcia przez nie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego uznać należy za uzasadnione. Wobec powyższego, w ocenie sądu, organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 7, 77 § 1 i 80 i 86 k.p.a. uznając przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, że nie zostało wykazane zamieszkiwanie przez J. G. na byłym terytorium RP.
Sąd wskazuje w tym miejscu, że z uwagi na nie zgromadzenie całego materiału dowodowego, przedwczesne jest dokonywanie na tym etapie postępowania oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wystąpienia merytorycznych przesłanek, wymaganych przepisami ustawy zabużańskiej. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero zatem po uzupełnieniu materiału dowodowego o ww. dowody, organ dokona ponownej oceny całego zgromadzonego materiału (w tym także publikacji dopuszczonych przez sąd jako dowód uzupełniający postanowieniem z 25 lipca 2019 r.), pod kątem spełnienia przesłanek wymaganych przepisami ustawy zabużańskiej, wcześniej umożliwiając stronom, zgodnie z wymogami określonymi w art. 10 § 1 k.p.a., ustosunkowanie się do całego zebranego materiału dowodowego.
Reasumując, w sytuacji, w której nie został prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, nie jest możliwe dokonanie oceny co do prawidłowości ustaleń faktycznych ani też w konsekwencji, zbadanie czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ poczyni precyzyjne ustalenia stanu faktycznego w zakresie dotyczącym miejsca zamieszkania J. G.. Następnie po uzupełnieniu w ww. zakresie materiału dowodowego dotychczas zgormadzonego, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniające ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.