Uzasadnienie
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...], uchylił postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku [...] sp. z o.o. [...] postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi położone w W., dzielnicy [...], oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Postanowienie Wojewody [...] wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. [...] sp. z o.o. [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w W. przy ul. [...], oznaczone jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...], które w następstwie decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdzającej na wniosek właściciela projekt podziału nieruchomości oznaczonych pierwotnie jako działki nr [...] i [...], wydzielone zostały pod drogi publiczne.
W następstwie rozpoznania tego żądania Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia nieprzeprowadzenie pomiędzy właścicielem a organem przewidzianego w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz.
- 65) dalej: "u.g.n." trybu uzgodnienia wysokości odszkodowania, warunkującego możliwość wszczęcia w tym przedmiocie postępowania administracyjnego.
Na postanowienie to spółka [...] Sp. z o.o. [...] wniosła zażalenie, zarzucając organowi naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. art.: 6, 8 i 61a k.p.a.
Wojewoda [...], po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Prezydenta [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Omawiając uregulowaną w art. 61a § 1 k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postepowania, organ wojewódzki zwracał uwagę - odwołując się w tej materii do poglądów orzecznictwa i doktryny - że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Dostrzeżenie po wszczęciu postępowania niedopuszczalności jego prowadzenia prowadzić może jedynie do umorzenia postępowania.
Zastosowanie jej zatem powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie natomiast organ, bez formalnego wszczęcia postępowania je prowadził i gromadził w nim dowody pomagające w ustaleniu stanu faktycznego, po czym wobec stwierdzenia braku podstaw do prowadzenia postępowania, wydał postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Naruszył tym samym art. 61a k.p.a. Przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - co obliguje organ wojewódzki do uchylenia zakwestionowanego postanowienia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., chroniąc tym samym prawa procesowe strony postępowania, które zgodnie z art. 10 k.p.a. winny wziąć udział i zapoznać się z wynikami poszczególnych czynności dowodowych oraz mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Na postanowienie Wojewody [...], w części obejmującej jego uzasadnienie, [...] sp. z.o.o. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu:
1.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 6, art. 8 oraz art. 61 a k.p.a., polegające na udzieleniu Prezydentowi [...], jako organowi pierwszej instancji wytycznych polegających na tym, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy po uchyleniu postanowienia z [...] marca 2020 r. powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, pomimo braku jakiejkolwiek podstawy prawej do wydania takiej decyzji, której wydanie prowadziłoby także do rażącego naruszenia zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- b) art 7, 77 § 1 oraz art 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z powyższych przepisów, w szczególności poprzez uzasadnienie postanowienia, w którym organ określił wytyczne dla Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie o wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania, a także niedoniesienie się do poniesionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnie i zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w tym, że Wojewoda nie uwzględnił w uzasadnieniu odniesienia się do treści art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n., co doprowadziło w konsekwencji do niezłożenia organowi pierwszej instancji wytycznych w zakresie wydania przez niego decyzji merytorycznej w niniejszej sprawie, tj. decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo uznania, że prowadził on postępowanie i nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a k.p.a., a także braku uznania, że negocjacje w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone zgodnie z wiążącymi strony przepisami prawa, a ich wynik był negatywny, natomiast odmowa wyznaczenia przez Prezydenta [...], w odpowiedzi na wniosek skarżącej spółki o rozpoczęcie negocjacji w sprawie odszkodowania za wywłaszczone działki, skutkuje uznaniem, iż wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie był przedwczesny.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w uzasadnieniu skargi wniosła o uchylenie postanowienia w części uzasadnienia i przekazanie sprawy co ponownego rozpoznania; zobligowanie Wojewody [...], na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", do uzasadnienia postanowienia w sposób wyznaczający organowi pierwszej instancji kierunek rozstrzygnięcia sprawy polegający na wydaniu w niej decyzji merytorycznej ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczone działki oraz zobowiązującej do wypłaty ustalonego odszkodowania; określając przy tym, stosowny w ocenie Sądu, termin do wydania przedmiotowej decyzji. Wnosiła również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
skarga jest niezasadna.
Mając na względzie, że jej przedmiotem spółka [...] sp. z o.o. [...] uczyniła wyłącznie uzasadnienie postanowienia Wojewody [...] z [...] października 2020 r. wyjaśnić wypada, że w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość zaskarżenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, aczkolwiek nieuregulowana wprost w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego ani w przepisach ustawy p.p.s.a., jest powszechnie aprobowana. W konsekwencji czego nie ma także przeszkód by przedmiotem zaskarżenia uczynić również uzasadnienie postanowienia. Niemniej zauważyć przy tej okazji wypada, że brak jest zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi. Istota rozbieżności w poglądach sprowadza się do kwestii, czy jest dopuszczalne wniesienie skargi skierowanej jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej – z wyłączeniem kwestionowania samego rozstrzygnięcia, a w rezultacie czy jest dopuszczalne uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie jej uzasadnienie (zob. J. Turski, "Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty", ZNSA 1(70)/2017, a także wyrok NSA z 1 lutego 2017 r. II OSK 2436/15, Lex nr 2293608).
Sąd w obecnym składzie odrzuca koncepcję, wedle której w razie uznania za zasadną skargi o zakresie zaskarżenia zawężonym tylko do uzasadnienia danej decyzji (w tym przypadku postanowienia), władny jest uchylić tę decyzję (postanowienie) wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę (względnie niekwestionowane fragmenty uzasadnienia). Godzi się bowiem zauważyć, że ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie, niezależnie od siebie. Stąd wniesienie skargi przeciwko uzasadnieniu decyzji, czy też uzasadnieniu postanowienia zawsze oznacza zaskarżenie aktu jako całości, którego poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią integralną całość. To z kolei powoduje, że przedmiotem kontroli sądu musi być objęte także rozstrzygnięcie. Stwierdzenie zaś, że jest ono prawnie wadliwe (zwłaszcza w kontekście przywołanej na jego poparcie argumentacji uzasadnienia), obliguje sąd do uchylenia w całości decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., chyba że wydanie tego rodzaju wyroku oznaczałoby pogorszenie sytuacji prawnej strony skarżącej, a stwierdzone naruszenia prawa nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności danego aktu.
Wówczas bowiem, ze względu na uregulowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. tzw. zakaz reformationis in peius (orzekania na niekorzyść strony skarżącej) sąd musi oddalić skargę. Zobligowany jest także do oddalenia skargi jeżeli poszczególne zakwestionowane w skardze fragmenty uzasadnienia są wprawdzie wadliwe (błędne), ale nie mają one zasadniczego wpływu na wynik sprawy.
W rozpoznawanej natomiast sąd nie stwierdził by wydane na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, jak też uzasadniająca go argumentacja obarczone były tego rodzaju wadliwościami, które prowadziłyby do nieważności postanowienia. Nie stwierdził także by motywy, które legły u podstaw jego wydania były nieadekwatne, czy błędne. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja ta znajduje odpowiednie zastosowanie także przy rozpoznawaniu zaskarżonych zażaleniem postanowień, na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a.
Kwestionowanym postanowieniem Wojewoda [...] uchyli postanowienie Prezydenta [...] o odmowie wszczęcia z wniosku skarżącej spółki postępowania w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości, które wydzielone zostały pod drogi publiczne w ramach procedury zatwierdzenia podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było zaś stwierdzenie niedopuszczalności wydania postanowienia mającego oparcie w treści normatywnej art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy istotne dla tego rodzaju rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne, nie wynikają wprost z treści podania strony, ale muszą zostać dopiero ustalone w efekcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Taka zaś sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem żądania skarżącej spółki było bowiem ustalenie na jej rzecz odszkodowania za udział we własności nieruchomości, który miała utracić w efekcie wydzielenia tej nieruchomości pod drogę publiczną, w ramach procedury zatwierdzania podziału nieruchomości na wniosek właściciela.
Materialnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania za takie wywłaszczenie jest art. 98 ust. 3 u.g.n., stanowiący, że "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. wydzielone pod drogi publiczne), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości." Decyzyjny tryb ustalenia odszkodowania, jak wynika z treści tego przepisu – i co jest w sprawie niesporne - poprzedzony musi być wyczerpaniem obligatoryjnego konsensualnego (cywilnoprawnego) trybu ustalenia odszkodowania.
Jednocześnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują trybu prowadzenia uzgodnień, czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Stąd w sytuacji, gdy strona żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego powołuje się na bezskuteczne próby podjęcia w tym względzie negocjacji, podawane przez nią informacje muszą być zweryfikowana w oparciu o całokształt okoliczności jakie tej próbie towarzyszyły. To z kolei wymaga nie tylko zbadania złączonych przez nią do podania dokumentów, ale także umożliwienia zajęcia w tym przedmiocie stanowiska przez drugą stronę potencjalnych rokowań. Bez przeprowadzenia w tym kierunku odpowiedniego postępowania wyjaśniającego nie sposób zatem formułować miarodajnego stanowiska o dopełnieniu lub nie warunku uprzedniego przeprowadzenia i zakończenia etapu dochodzenia odszkodowania w drodze negocjacji. W takich zaś uwarunkowaniach, stosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania, regulowanej art. 61a § 1 k.p.a., było wykluczone.
Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna bowiem wyłącznie z powodu zaistnienia oczywistych przeszkód (podmiotowych lub przedmiotowych), a więc takich których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia "na pierwszy rzut oka", po wstępnej analizie wniosku. Skoro zaś takowych w sprawie stwierdzić nie sposób, zasadnie Wojewoda [...] uchylił wydane na ww. podstawie postanowienie Prezydenta [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wbrew stanowisku skarżącej, uchylając postanowienie Prezydenta [...], organ wojewódzki nie zalecił mu umorzenia postępowania w sprawie. Zawarty na str. 2 i 3 uzasadnienia pogląd o konieczności umorzenia wszczętego postępowania w sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności jego prowadzenia, stanowił element czysto teoretycznych rozważań organu o sposobie załatwienia podania strony, w zależności od tego na jakim etapie jego procedowania stwierdzona została pierwotna bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, które na skutek owego podania miało zostać zainicjowane. Jest to zatem fragment uzasadnienia prawnego, do którego zamieszczenia w postanowieniu zobligowany był organ w świetle art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a nie zalecenie co do sposobu zakończenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Takiego zresztą w sposób wiążący organ odwoławczy sformułować nie mógł. To jak ono zostanie zakończone determinowało będzie bowiem dopiero właściwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym ustalone zostaną okoliczności faktyczne relewantne z punktu widzenia znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.
Wskazywał na to wprost Wojewoda stwierdzając w krańcowej części uzasadnienia, że "w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i rozważań organ I instancji podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, zgodnie z wymogami k.p.a." Takie podejście ze strony Wojewody jest przy tym o tyle zrozumiałe, że nie mając pewności jaki będzie wynik tych ustaleń, nie mógł on ukierunkować organu na zasadność merytorycznego rozpoznania podania skarżącej na gruncie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zwłaszcza, że sprawa ewentualnie należnego skarżącej na tej podstawie odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] nie jest tak oczywista, jak usiłuje ona to przedstawić. Z podawanych we wniosku informacji wynika wszak, że podział nieruchomości pierwotnie oznaczonej nr [...] i [...], prowadzący do wyodrębnienia ww. działek (zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2008 r. nr [...]), dokonany został na wniosek ówczesnego jej właściciela - spółki "[...] sp. z o.o. [...]", od której w dacie wydania tej decyzji skarżąca nabyła [...] lokali wraz z przynależnym do nich udziałem w prawie własności nieruchomości.
Stąd, także kwestia komu przynależała własność na datę, kiedy decyzja zatwierdzająca podział uzyskała walor ostateczności – co w sprawie o odszkodowania ma pierwszorzędne znaczenia - wymagała dopiero zbadania, czego organ pierwszej instancji przy podejmowaniu uchylonego przez Wojewodą postanowienia zaniechał. Skoro zaś okoliczności te nie były przez Prezydenta [...] badane, trudno oczekiwać, by były weryfikowane przez organ wojewódzki przy uchyleniu wydanego z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy nie mógł on także dokonywać rozważań o zasadności (lub nie) zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż byłoby to obecnie przedwczesne. Z tych względów nie jest trafny zarzut naruszenia tego przepisu, upatrywany w jego niestosowaniu przy podejmowaniu skarżonego postanowienia. Podobnie chybiony pozostaje zarzut naruszenie wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej, wywodzony z rzekomego zalecenie organowi pierwszej instancji umorzenia postępowania, co w sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.
- - ---------------------- 7