Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], po zapoznaniu się z pismem wniesionym przez R. N. z dnia [...] sierpnia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] września 2018 r. dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego, odmówiło na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że R. N. pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w związku z wydaniem w dniu [...] lipca 2018 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego na córkę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało wnioskodawcę do wyjaśnienia, czy złożone pismo stanowi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] września 2018 r. wnioskodawca wyjaśnił, że tytuł jego pisma z dnia [...] sierpnia 2018 r., jego sentencja i uzasadnienie, w tym odwołania do aktów prawnych wyraźnie stanowią o żądaniu wnioskodawcy. Sprawa wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. została zarejestrowana przez organ pod sygn. akt: [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego, zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] i jednocześnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesiło to postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowodministracyjnego wywołanego skargą wnioskodawcy z dnia [...] października 2018 r. na decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt: I SA/Wa 101/19 skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. została odrzucona. Zażalenie na to postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również zostało odrzucone postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r. W związku z tym organ podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe.
Uzasadniając wniosek o wznowienie postępowania w ramach przywołanego art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, wnioskodawca wskazał, że nie z własnej winy nie brał czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym oraz że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowodowe. W ocenie wnioskodawcy został on pozbawiony możliwości udziału "w jakimkolwiek postępowaniu w ustaleniu kolejności składania wniosków przez strony o przedmiotowe świadczenie", co było z kolei efektem naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze szeregu przepisów postępowania, czyli: art. 7, art. 10 § 1, art. 50 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 79a § 1 i § 2, art. 81, art. 86, art. 89, art. 95 § 1, art. 106, art. 106a kpa.
Odnosząc się do kwestii terminu złożenia wniosku o wznowienie, wnioskodawca wyjaśnił, że o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania dowiedział się w dniu 1 sierpnia 2018 r., czyli w dniu doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. Wniosek złożony w dniu [...] sierpnia 2018 r. został złożony z zachowaniem ustawowego terminu.
Organ wyjaśnił tryb i zasady wznawiania, z urzędu lub na żądanie strony, postępowania administracyjnego wynikające z przywołanych przez organ przepisów kpa (art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a, art. 147, art. 148-149).
Organ podkreślił, że wnioskodawca jako podstawę wznowienia postępowania wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z jego treścią w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako drugą podstawę podał art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowiący, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że wnioskodawca nie przywołał żadnych nowych okoliczności faktycznych i dowodowych nieistniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi. Wnioskodawca jedynie polemizuje z materiałem dowodowym, który został oceniony w związku z wydaniem przez organ II instancji decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. Organ nie podzielił także stanowiska wnioskodawcy, że został on pozbawiony możliwości działania w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ był on informowany o działaniach podejmowanych przez organ (wezwanie z dnia [...] czerwca 2018 r. skierowane do Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia).
Natomiast brak udziału wnioskodawcy w dalszych czynnościach organu wynikał z faktu ich niezaistnienia wobec ustalenia przez organ, że brak jest obiektywnie możliwości potwierdzenia godziny złożenia wniosków o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, które wpłynęły do organu właściwego w dniu [...] kwietnia 2016 r. Wobec przyjętego przez organ I instancji sposobu rejestrowania wniosków o świadczenie wychowawcze w dniu [...] kwietnia 2016 r., czyli bez powiązania rejestracji wniosku z rzeczywistą chwilą jego złożenia, o pierwszeństwie nie mógł decydować nadany wnioskowi przez organ I instancji numer. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że ewentualne zaniechania organu II instancji w zakresie dotyczącym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym wspomina wnioskodawca, mogłoby stanowić zarzut w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., nie daje zaś podstaw do wznowienia postępowania.
Podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w art. 145 kpa jest istnienie wad, które nie mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym, zaś samo wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła na treść decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że kodeks postępowania administracyjnego w drodze wyjątku od sformułowanej w art. 16 tego aktu zasady trwałości decyzji administracyjnej dopuszcza możliwość weryfikowania przez organy administracji wydanych przez nie decyzji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną w art. 145 § 1 kpa. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest trafne przyjęcie, że wystąpiły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Stąd też na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. N..
W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi nienależyte wykonywanie zadań w sprawie ustalenia kolejności złożenia wniosków o świadczenie wychowawcze przez strony i rażącego naruszenia prawa skarżącego do pierwszeństwa do przedmiotowego świadczenia na córkę, czyli niezgodności z prawem skarżonej decyzji odmawiającej uchylenia niezgodnej z prawem decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., czyli niezgodności z art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 ze zm.), które skutkowało odebranie ojcu i opiekunowi faktycznemu i prawnemu dziecka prawa do świadczenia jako pierwszemu składającemu wniosek o przedmiotowe świadczenie w dniu [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg dotychczasowe postępowania oraz swoje stanowisko w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r.
Skarżący stanął na stanowisku, że w związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 101/19 nie zajmował się merytorycznymi aspektami naruszenia prawa w skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. oraz nienależytym wykonywaniem zadań przez ten organ oraz Urząd Dzielnicy, a także w związku z tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie usunęło żadnych niezgodności z prawem w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., odmawiając jej uchylenia w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Jako podstawę wznowienia skarżący powołał się na treść art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Zgodnie z treścią tych przepisów w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu lub wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 kpa, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa. Z treści tego przepisu wynika, że brak jest możliwości przejścia organu do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, jeżeli stwierdzi, że nie zaistniała ustawowo określona podstawa do wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w kpa podstawy wznowienia postępowania.
W rozpatrywanej sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stanął na stanowisku, że na podstawie przepisów powołanych przez skarżącego, czyli art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa brak jest podstaw do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2017 r. odmawiającą przyznania świadczenia wychowawczego. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący nie był pominięty jako strona postępowania wszczętego na jego wniosek złożony w dniu [...] kwietnia 2016 r. Skarżący był zawiadomiony o niezaławieniu sprawy w terminie (pisma z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2016 r.). Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący w trybie art. 10 kpa został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i prawie zapoznania się z aktami sprawy, z którego skarżący skorzystał w dniu [...] sierpnia 2016 r. Skarżącemu została doręczona decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2016 r., od której złożył w dniu [...] października 2016 r. odwołanie.
Także w postępowaniu odwoławczym skarżący skutecznie korzystał ze swoich praw. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżący złożył do organu odwoławczego pismo zatytułowane "Wniosek - przedłożenie". Również decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r. została skutecznie skarżącemu doręczona. Organ II instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania dowodowego, dlatego też nie powiadamiał skarżącego o nowych dowodach w sprawie, ponieważ ich nie było. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do stwierdzenia, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w kontrolowanym postępowaniu. W treści złożonego wniosku o wznowienie skarżący nie powołał się na żadne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję, które byłyby istotne dla sprawy. Sam fakt powołania się jedynie na treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie jest zaś wystarczający do przyjęcia zasadności takiego zarzutu i uchylenia kwestionowanej ostatecznej decyzji administracyjnej.
Podkreślić przy tym należy, że względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być domniemywane ani interpretowane rozszerzająco, a wykładnia przepisów określających warunki wznowienia postępowania musi być ścisła.
Treść złożonego wniosku a także złożonej skargi wskazuje, że skarżący wydaje się nie zdawać sobie sprawy, że wznowione postępowanie administracyjne nie daje możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, a jedynie powoduje konieczność powtórnego przeprowadzenia postępowania tylko w zakresie, w jakim postępowanie instancyjne mogło być dotknięte kwalifikowaną wadą z art. 145 § 1 kpa. Oznacza to, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Z pism skarżącego jednoznacznie wynika, że wobec nieskuteczności jego działań zmierzających do kontroli decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. przez sąd administracyjny, skarżący w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją stara się doprowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na swoją córkę, co jest prawnie niedopuszczalne.
Dlatego też jego działania w tej sprawie są bezskuteczne. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b kpa i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych i tylko w razie potwierdzenia istnienia takich wad postępowanie to ma ustalić, czy miały one wpływ na kwestionowane rozstrzygnięcie. Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera zatem możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, do czego zdaje się dążyć skarżący.
Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.