Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. M., postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...], sprostowanym postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
[....] września 2020 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął wniosek J. M. o wydanie zaświadczenia następującej treści: Wójt Gminy [...] A. R. zaświadcza, że nie posiada dokumentu odwołania wniesionego do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczeń od Aktu Własności Ziemi nr [...], wydanego na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych Dz.U. Nr 27, poz. 250, z 12 czerwca 1973 r., na nazwisko M. M., dotyczącego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] numerem [....]. Wnioskodawca wskazał, że dokument ten zostanie wykorzystany przed sądem.
Wójt Gminy [...] postanowieniem z [...] września 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że nie prowadzi ewidencji i rejestrów we wskazanym we wniosku zakresie. W konsekwencji organ podał, że zobligowany był do odmowy wydania zaświadczenia. Równocześnie wskazał, że nie ma podstaw, ani narzędzi prawnych do ingerencji w Akt Własności Ziemi, jak również nie jest w posiadaniu odwołania w zakresie którego wnioskodawca żąda zaświadczenia.
Na powyższe postanowienie J. M. złożył zażalenie, w którym podniósł, że Wójt jednoznacznie wskazał na fakt, że takiego dokumentu nie posiada - brak dokumentu. W dalszej części wskazał na brak spójności i logiczności, tj. odmowę wydania zaświadczenia o braku odwołania z powodu braku odwołania. W opinii wnioskodawcy uchybienie to jest skutkiem błędnego odczytania wniosku skarżącego przez organ I instancji. Wnioskodawca nie wnosi o ingerencje w Akt Własności Ziemi. Wskazał, że nie żądał wznowienia postępowania, ani prowadzenia przez organy administracji jakiegokolwiek postępowania, w sprawie zakończonej wydaniem tego aktu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, gdyż nie ma żadnych podstaw odmowy wydania zaświadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2020 r., sprostowanym postanowieniem z [...] listopada 2020 r., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] września 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczeniem potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych danych.
Problematykę wydawania zaświadczeń regulują art. 217-art. 220 kpa. Jak stanowi art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Kolegium wskazało, że w sytuacji określonej w art. 217 § 2 kpa organ jest zobowiązany zbadać interes prawny wnioskującego o zaświadczenie.
Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że wedle art. 219 kpa odmowa dotyczy wydania zaświadczenia w ogóle oraz odmowy wydania zaświadczenia określonej (żądanej przez wnioskodawcę) treści. Pierwszy przypadek ma miejsce wówczas, gdy np. nie ma podstaw prawnych do wydania zaświadczenia lub też nie stwierdzono po stronie osoby ubiegającej się o zaświadczenie interesu prawnego w jego uzyskaniu. W drugim natomiast wypadku organ odmawia wydania zaświadczenia określonej treści, np. z uwagi na niepotwierdzenie się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego czy prawnego, którego żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenia, tj. wtedy, gdy organ nie może spełnić żądania wnioskodawcy, ze względu na treść posiadanych przez siebie rejestrów, ewidencji, czy innych danych.
W przedmiotowej sprawie występuje sytuacja, gdy wnioskodawca ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 pkt 2 kpa).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ I instancji odniósł się do przedmiotowego stanu wskazując, że nie prowadzi ewidencji i rejestrów we wskazanym we wniosku zakresie. Wydając zatem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej przez skarżącego treści Wójt nie naruszył obowiązującego prawa.
W stosunku do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Kolegium podkreśliło, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia określonej treści nie może wypływać z subiektywnych odczuć wnioskodawcy, ale w tym przypadku (skoro dotyczy konkretnie oznaczonej nieruchomości) musi opierać się na prawach rzeczowych i wywodzić swoje podstawy ze stricte określonego zapisu, zarówno prawnego, jak również faktycznego.
SKO w [...] nie zgodziło się ze skarżącym, że taki interes prawny może wynikać z chęci wnioskodawcy wykorzystania zaświadczenia w innych postępowaniach przed sądami powszechnymi. Z całości materiału źródłowego znanego Kolegium wynika, że skoro skarżący wszelkie rozstrzygnięcia w stosunku do wskazanej nieruchomości otrzymywał, to znaczy, że nimi dysponuje i może je wykorzystać w postępowaniach przed określonymi wyżej organami.
Powoływanie się w zażaleniu na brak spójności i logiki stanowi również swoiste subiektywne odczucie.
Materiał badany wskazuje, że brak odmowa wydania zaświadczenia o określonej treści jest wynikiem braku prowadzenia ewidencji i rejestrów w przedmiotowym zakresie. Natomiast wnioskodawca przedstawia karykaturalny obraz jakoby organ odmówił zaświadczenia o braku odwołania, z powodu braku odwołania.
Organ powołuje się na całkowity brak dokumentacji, z uwagi na nieprowadzenie ewidencji i rejestrów, a nie jak to widzi wnioskodawca, jakoby nie wydał zaświadczenia o braku odwołania, gdyż go nie posiada.
Całokształt przepisów zawartych w kpa nie umożliwia dowolnego "zaświadczania" na skutek wniosków składanych przez petentów. Traktowanie obligatoryjności wydania zaświadczenia w związku z konkretyzacją roszczenia przez wnioskodawcę uwarunkowane ewentualnym niesprecyzowanym wykorzystaniem w postępowaniach sądowych doprowadziłoby do całkowitej aberracji działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa.
Zaświadczenie stanowi akt wiedzy, a nie woli. W konsekwencji czego, z uwagi na brak prowadzenia rejestrów organ nie był uprawniony do zaświadczenia nieposiadania dokumentu odwołania.
Natomiast odnosząc się do zarzutu, że organ błędnie przyjął, że wnioskodawca nie wnosi o ingerencję w Akt Własności Ziemi Kolegium wskazało, że organ zobligowany jest do zbadania całości materiału źródłowego i równocześnie do stosownego i skrupulatnego wyjaśnienia wszelkich aspektów, co w konsekwencji przełożyło się do umieszczenia w uzasadnieniu również odniesienia się do uprzednio przedsiębranych czynności, które były przedmiotem oddzielnego rozpatrywania przez poszczególne organy.
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2020 r., sprostowanego postanowieniem z [...] listopada 2020 r., J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;
- 2) uchylenie postanowienia organu I instancji;
- 3) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że w toku rozpoznawania sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 7-art. 9 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postanowienie winno dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wójt Gminy [...] potwierdził fakt, że nie posiada odwołania od wydanego Aktu Własności Ziemi. Wniosek dotyczył wyłącznie potwierdzenia tego faktu.
Skarżący podał, że zgodnie z postanowieniem Sądu o sygn. akt [...] z [...] lutego 2007 r. nabył spadek w całości. Jest właścicielem nieruchomości we wsi [...]. Prawa (interes prawny) z tego faktu wynikające są znane Wójtowi.
Skarżący podał, że sądy kilkukrotnie wypowiadały się, że sprawy związane z regulowaniem własności gospodarstw rolnych, obowiązki związane z prostowaniem wydanych aktów własności ziemi, czy stwierdzeniem ich prawomocności przeszły również - w myśl ogólnej zasady z art. 1 ustawy - do właściwości organów gmin. Wobec zniesienia w 1975 r. powiatów kompetencje do wydawania aktów własności ziemi przejął naczelnik gminy, jako organ administracji stopnia podstawowego (art. 37 ust. 4 i art. 49 ustawy o radach narodowych, w brzmieniu nadanym ustawą z 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych - Dz.U. Nr 16, poz. 91). Organ ten stał się więc właściwy również do prostowania wydanych już aktów własności ziemi, jak i do nadawania im klauzuli stwierdzającej ostateczność decyzji.
Zgodnie z art. 125 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1984 r. Nr 41, poz. 185 ze zm.) naczelnicy gmin stali się organami administracji państwowej właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Ostatnio wymieniona ustawa utraciła moc 27 maja 1990 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191) ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przeniosła do właściwości organów gminy, jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 1 tej ustawy).
Skarżący zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu wydanego postanowienia nr [...] z [...] lutego 2003 r. stwierdziło: "Takie uregulowanie oznacza, (...) właścicielką działki nr [...] stała się z mocy prawa w trybie uwłaszczenia Pani M. M." (interes prawny jest znany Kolegium).
W uzasadnieniu postanowienia Wójt Gminy [...] potwierdził: "nie ma też w posiadaniu odwołania". Zaświadczenie winno być wydane przez Wójta Gminy [...] zgodnie z kompetencjami (fakt błędnie pomijany przez Kolegium). Organ nie dostrzegł uchybień decyzji, a w zasadzie je zaakceptował, uznając je za wiążące dla ustaleń faktycznych. W toku rozpoznawania sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 7-art. 9 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zaznaczył, że powoływana podstawa prawna przez Kolegium - art. 138 § l pkt 2 kpa jest błędna. Skarżone postanowienie w swej treści, ani w zakresie postępowania wyjaśniającego, które doprowadziło do jego wydania, nie spełnia standardów postępowania i winno być uchylone.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazało, że postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z urzędu sprostowało błąd pisarski zawarty w swoim postanowieniu z [...] października 2020 r. nr [...], a dotyczący zwłaszcza podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z rozstrzygnięcia i argumentów uzasadnienia zaskarżonego niniejszą skargą postanowienia wynika wprost, że organ odwoławczy orzekł w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Z podania J. M. z [...] września 2020 r. wynika, że skarżący domagał się od Wójta Gminy [...] wydania zaświadczenia o określonej treści z którego wynikałoby, że organ ten zaświadcza, że nie posiada dokumentu odwołania wniesionego do Wojewódzkiej Komisji ds. Uwłaszczeń od Aktu Własności Ziemi z [...] czerwca 1973 r. nr [...], wydanego na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. i uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) na nazwisko M. M., dotyczącego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi [...] jako działka nr [...]. Jako uzasadnienie interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści skarżący podał, że dokument wykorzysta przed sądem.
Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że tak sformułowane i uzasadnione żądanie nie mogło prowadzić do uwzględnienia wniosku J. M. o wydanie zaświadczenia żądanej treści.
Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Według art. 218 § 1 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Rację miał Wójt Gminy [...] i SKO w [...] twierdząc, że organ I instancji nie mógł poprzez wydanie zaświadczenia potwierdzić nieistnienia faktu niewynikającego z prowadzonych przez ten organ ewidencji i rejestrów, ponieważ według art. 218 § 1 kpa, zaświadczenie może potwierdzać jedynie istnienie faktu lub stanu prawnego wynikających z danych, którymi dysponuje organ, do którego żądanie wniesiono.
Trafnie zwróciło uwagę Kolegium, że za odmową uwzględnienia wniosku o wydanie zaświadczenia o żądanej treści przemawiał dodatkowo brak wykazania przez J. M. interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, który byłby aktualny i skonkretyzowany.
Organy orzekające w sprawie o wydanie zaświadczenia, jak też Sąd nie kwestionują tego, że J. M. jest spadkobiercą M. M. (prawomocne postanowienie sądu spadku z [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...]), która była adresatem Aktu Własności Ziemi z 1973 r.
Skarżący pomija jednak to, że interes prawny, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, a więc musi to być interes prawny który będzie aktualny i skonkretyzowany w momencie złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia i w momencie decydowania przez organ w przedmiocie wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie wydaje się tylko dlatego, że wnioskodawca chce je posiadać. Wnioskodawca musi wykazać, że wystąpiła ważka i realna potrzeba wykorzystania zaświadczenia dla konkretnego celu. To dopiero w toku prowadzonego konkretnego postępowania, np. administracyjnego, czy cywilnego ujawnia się i konkretyzuje interes prawny określonego podmiotu jako uczestnika tego postępowania. Dopiero we wszczętym i toczącym się przed właściwym organem, czy sądem postępowaniu dana osoba występuje w określonej roli procesowej (np. podatnika podatku od nieruchomości, właściciela nieruchomości), który wówczas może mieć realną potrzebę w uzyskaniu zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści, aby posiadać taki dokument urzędowy (art. 76 § 1 kpa) i na jego podstawie bronić swych praw w konkretnym postępowaniu.
Samo ogólnikowe powoływanie się przez J. M. na potrzebę uzyskania zaświadczenia celem wykorzystania tego rodzaju dokumentu urzędowego w przyszłym i bliżej nieokreślonym postępowaniu sądowym nie kreuje interesu prawnego, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa.
Wobec tego J. M. wnosząc żądanie wydania zaświadczenia o określonej treści powoływał się w istocie na interes faktyczny mający charakter potencjalny, abstrakcyjny. Tego rodzaju interes nie uprawniał do uzyskania tego rodzaju zaświadczenia.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wójt Gminy [...] zasadnie odmówił w formie postanowienia, w oparciu o art. 219 kpa, wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie i w tej sytuacji SKO w [...] prawidłowo zaakceptowało rozstrzygnięcie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.