Uzasadnienie
Skarb Państwa – Prezydent [...] zaskarżył w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...] uchylające i umarzające postępowanie w sprawie, w której wydane zostało postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] z dnia [...] października 2014r., którym obciążono Przedsiębiorstwo X kosztami postępowania administracyjnego.
Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014r. Nr [...], obciążył Przedsiębiorstwo X kosztami postępowania administracyjnego, związanego z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, kwotą [...] zł, stanowiącą koszt sporządzenia operatu szacunkowego określającego wysokość opłaty z tytułu w/w przekształcenia.
W uzasadnieniu postanowienia organ orzekający podał, że w dniu [...] czerwca 2012r. w/w spółka złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w/w nieruchomości. Dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego. Zgodnie z umową o dzieło z dnia [...] marca 2013r. wynagrodzenie za jeden operat wyniosło kwotę [...] zł. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i sporządzeniu operatu pismem z dnia 18 sierpnia 2014r. Spółka wycofała wniosek o przekształcenie.
Organ wskazał, że w myśl art. 262 § 1 ust. 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Zdaniem organu orzekającego koszty sporządzenia operatu szacunkowego, co do zasady obciążają organ prowadzący postępowanie. W związku z wycofaniem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co prowadziło do uznania przez organ orzekający, że koszty te wynikły w z winy strony.
Na powyższe postanowienie Przedsiębiorstwo X wniosło, zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. argumentując miedzy innymi, że brak jest uzasadnienia do obciążania spółki w/w kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem nie zostały one poniesione z winy spółki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie w sprawie.
Organ wskazał, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 k.p.a.). W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej.
Artykuł 262 k.p.a. ustala, więc zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji. W ocenie składu orzekającego koszt sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ nie doszło do spełnienia przesłanek warunkujących jego zastosowanie. Po pierwsze, koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego na skutek zawinienia przez stronę, bądź też poniesienia ich w interesie lub na żądanie strony.
Jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.2012. poz. 83 j.t.) - właściwy organ administracji wydając decyzję jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwaną dalej " u.g.n". Powołany przepis art. 67 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.
Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, iż dla wydania rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego.
Z powyższego wynika, iż wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Koszty wykonania operatu obciążają, zatem ten organ.
Obowiązek poniesienia kosztów przez organ mógłby wyłączyć tylko przepis w sposób szczególny regulujący kwestię kosztów postępowania przed organem administracji w przedmiotowej sprawie, tak jak np. ma to miejsce w postępowaniu rozgraniczeniowym (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 832/07, opub. Lex 454867).
Organ odwoławczy podkreślał, że w dniu [...] czerwca 2012r w/w spółka złożyła w wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...],oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...]. Dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego. Zgodnie z umową o dzieło z dnia [...] marca 2013r. wynagrodzenie za jeden operat wyniosło kwotę [...]zł.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2014 organ pierwszej instancji wezwał w/w spółkę do przedstawienia Uchwały Zgromadzenia Wspólników w sprawie wyrażenia zgody na nabycie prawa własności.
W odpowiedzi skarżąca Spółka poinformowała, że Zgromadzenie Wspólników w dniu [...] maja 2914r., po zapoznaniu się z kosztami przekształcenia, nie wyraziło zgody na w/w przekształcenie. Organ wskazywał, że z w/w pisma, jak również z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika by skarżąca wycofała wniosek o przekształcenie. Brak w/w zgody nie jest jednoznaczny z wycofaniem wniosku. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, że koszty sporządzenia operatu wynikły z winy skarżącej Spółki.
Organ przyjął więc, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne w niniejszej sprawie bowiem wobec braku podstaw do obciążenia strony kosztami operatu szacunkowego należało uznać postępowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe.
Skarb Państwa – Prezydent [...] na podstawie art. 50§1 w zw. z art. 3§2 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.) zaskarżył w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 roku, [...] uchylające postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 roku w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego i umarzające postępowanie w sprawie.
Skarżący ww. postanowieniu zarzucał:
naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy;
naruszenie art. 7, art. 77§1 w zw. z art. 80 i art. 107§3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że naruszenie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia.
Skarb Państwa – Prezydent [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Sąd przeprowadzając kontrolę zgodnie ze wskazanymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga podlegała oddaleniu w całości.
Organ prawidłowo przyjął, że artykuł 262 k.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji. Jak wynika z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U.2012. poz. 83 j.t.) - właściwy organ administracji wydając decyzję jest zobowiązany ustalić opłatę z tytułu przekształcenia. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwaną dalej " u.g.n". Powołany przepis art. 67 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, natomiast art. 69 u.g.n. nakazuje na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej jej użytkownikowi wieczystemu zaliczyć kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży.
Organ prawidłowo przyjął, że z zestawienia cytowanych przepisów wynika, iż dla wydania rozstrzygnięcia o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności niezbędne jest określenie wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie (odpowiednie stosowanie art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia. Środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego.
Wykonanie operatu szacunkowego jest zatem częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Koszty wykonania operatu obciążają wówczas organ.
Koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione «w interesie» lub «na żądanie» strony postępowania. Tylko w przypadku ustalenia, że także któraś z tych przesłanek zachodzi - możliwe jest obciążenie kosztami postępowania strony.
Należy przy tym zaznaczyć, że zasadą jest, iż stronę obciążają koszty wynikające z jej winy. Wina strony może mieć przy tym postać umyślności, lekkomyślności i niedbalstwa. Z uwagi jednak na ogólną zasadę udzielania informacji prawnej stronom należy z dużą ostrożnością podchodzić do stosowania art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., gdy wina strony nie ma charakteru umyślnego, a organ nie pouczył jej o treści komentowanego przepisu przed poczynieniem wydatków. Kosztami wynikłymi z winy strony są również koszty wywołane pieniactwem strony (G. Rząsa (w:) Komentarz, 2011, s. 1094-1095). Por. wyrok NSA z 15 listopada 2012 r., II OSK 1269/11, LEX nr 1291882: "Zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest »wina strony«. Idzie tu o »winę« rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczając się wyłącznie do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. (...)".
Dnia [...] czerwca 2012r. Spółka złożyła w wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej, jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2. Dla ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia zostało zlecone wykonanie operatu szacunkowego. Zgodnie z umową o dzieło z dnia [...] marca 2013r. wynagrodzenie za jeden operat wyniosło kwotę 799,00 zł. Pismem z dnia [...] lipca 2014 organ pierwszej instancji wezwał w/w spółkę do przedstawienia Uchwały Zgromadzenia Wspólników w sprawie wyrażenia zgody na nabycie prawa własności. W odpowiedzi skarżąca Spółka poinformowała, że Zgromadzenie Wspólników w dniu [...] maja 2914r., po zapoznaniu się z kosztami przekształcenia, nie wyraziło zgody na w/w przekształcenie.
Trudno obronić tezę, że brak zgody Zgromadzenia Wspólników na nabycie prawa własności stanowi o winie Spółki. Zwłaszcza, że akta administracyjne nie zawierają informacji, pouczenia o tym jakie mogły być koszty opinii biegłego w tego typu sprawie. Wnioskodawca został przez organ pierwszej instancji postawiony przed faktem dokonanym. Zaczym, treść uchwały Zgromadzenia Wspólników jest uzasadniona wskazanymi okolicznościami.
Organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ wykazał bowiem niezbędną dbałość o dokładne wyjaśnienie sprawy, a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone. Motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji: art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Nie została również naruszona dyspozycja art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem przedstawiony stan faktyczny i prawidłowa wyładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów warunkowała uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.