Uzasadnienie
Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej także jako organ I instancji/wojewoda) na podstawie art. 37a ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 146, dalej jako ustawa) potwierdził: nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez Skarb Państwa prawa własności gruntu zajętego pod część linii kolejowych [...] - [...], [...] -[...], [...] – [...], położonego w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] (pkt 1 decyzji), nabycie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 decyzji na okres 99 lat bez wniesienia pierwszej opłaty ponieważ grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową są zwolnione z opłat z tytułu użytkowania wieczystego (pkt 2 decyzji), nabycie nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawa własności budowli i urządzeń znajdujących się na gruncie opisanym w pkt 1 decyzji (pkt 3 decyzji) oraz stwierdził, że niniejsza decyzja stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. (pkt 4 decyzji).
W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 37a ust. 1 i 2 ustawy grunty wchodzące w skład linii kolejowych, pozostające w dniu 28 lutego 2002 r. we władaniu [...] S.A., niestanowiące własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub [...] S.A. stają się z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem. Do gruntów tych [...] S.A. przysługuje z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. prawo użytkowania wieczystego i prawo własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach.
Organ I instancji wywiódł następnie, że z wypisu z rejestru gruntów z [...] czerwca 2008 r. wynika, iż właścicielem ww. działek jest W. D. i B. D., natomiast władającym jest [...] S.A., co potwierdza odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1997 r. sygn. akt [...] Ns [...]. Z oświadczenia [...] S.A. z dnia [...] maja 2011 r. wynika z kolei, że działka nr [...] o pow. [...] ha w dniu 28 lutego 2003 r. wchodziła w skład linii kolejowej [...] - [...], [...] - [...], która została wybudowana w 1945 r. oraz linii kolejowej [...] - [...], która została wybudowana 1932 r.
Ponadto [...] S.A. złożyły w dniu [...] maja 2011 r. oświadczenie informujące, że według stanu na dzień 28 lutego 2003 r. nie przysługiwało im z żadnego tytułu prawo własności do powyższej nieruchomości. Starosta [...] pismem z [...] kwietnia 2010 r. [...] poinformował, że na dzień [...] maja 2003 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności odnośnie ww. działki.
W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] uznał, że wszystkie przesłanki z art. 37a ust. 1 i 2 ustawy zostały w sprawie spełnione i orzekł jak w decyzji.
Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju (dalej też jako organ II instancji/minister) na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji minister podniósł, że organ I instancji ustalił, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości na dzień 28 lutego 2002 r. przysługiwało W. D. i B. J. – na podstawie wypisu z rejestru gruntów, odpisu z księgi wieczystej oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...].
W ocenie organu II instancji dokument w postaci wypisu z rejestru gruntów nie może stanowić dowodu na tytuł prawny do nieruchomości, albowiem zapis w ewidencji ma wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i jako taki nie stanowi wystarczającego dowodu potwierdzającego prawo własności. Dokumentem mogącym potwierdzać prawo własności jest wyłącznie wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna lub akt notarialny. Tymczasem z księgi wieczystej nr [...] wynika, że prowadzona jest ona dla nieruchomości opisanej jako "reszta działki [...]" i "reszta działki [...]" o łącznej powierzchni [...] ha. Treść ww. księgi wieczystej stanowi zatem dowód wyłącznie na prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako "reszta działki [...]" i "reszta działki [...]".
W ocenie ministra z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika, aby będąca przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego działka nr [...] odpowiadała ww. nieruchomości. Wobec powyższego minister uznał, że organ I instancji nie ustalił w sposób wyczerpujący komu w dacie 28 lutego 2003 r. przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.
W odniesieniu do pozostałych przesłanek zastosowania art. 37a ustawy minister wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie wystarcza do jednoznacznego stwierdzenia, czy działka nr [...] zajęta była pod czynną linię kolejową. W aktach sprawy znajduje się wykaz inwentarzowy środków trwałych [...] S.A. sporządzony dla działki nr [...], z którego wynika, że na gruncie znajdują się tory kolejowe i infrastruktura kolejowa, jednakże wykaz ten nie jest opatrzony żadną datą, w szczególności brak jest adnotacji, że został sporządzony według stanu na dzień 28 lutego 2003 r. Brak jest również innych dokumentów, np. mapy obrazującej istnienie na działce nr [...] linii kolejowej wg. stanu na 28 lutego 2003 r. W ocenie organu II instancji nie są wystarczającymi dowodami oświadczenia pochodzące od podmiotu będącego beneficjentem uwłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanego w sprawie, zwłaszcza w sytuacji gdy są one na dużym poziomie ogólności.
Mając powyższe na uwadze organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, a zakres postępowania wyjaśniającego jakie należy przeprowadzić wykracza poza kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a zatem należało ją uchylić i przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja organu II instancji zawierała błędne pouczenie o prawie do wniesienia skargi w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, podczas gdy zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., – dalej jako ppsa) przysługiwał od niej sprzeciw.
Skargę od powyższej decyzji wniosła [...] S.A., dalej "skarżąca" wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy treści wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...] nie znajdowała się w dniu 28 lutego 2003 r. we władaniu Skarbu Państwa zatem została spełniona pierwsza z przesłanek art.37a ww ustawy. W jej ocenie fakt ten nie został w jakikolwiek sposób podważony, a zatem przesłanka ta została w sprawie spełniona. Również fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod linię kolejową w rozumieniu art. 37a ustawy znajduje potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w postępowaniu. Podniesiono ponadto, że oświadczenia składane w toku postępowania administracyjnego korzystają z domniemania prawdziwości, o ile nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami.
Konkludując [...] S.A. wskazała, że organ II instancji naruszył art. 138 § 2 kpa, albowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i nie wystąpiła przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Mając na uwadze błędne pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji Sąd rozpoznaje skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako sprzeciw, przyjmując że wniesienie sprzeciwu w terminie do wniesienia skargi zgodnie z błędnym pouczeniem oznacza zachowanie terminu.
Sprzeciw nie jest uzasadniony.
Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ppsa który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi.
Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji.
Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości, ani nawet w znacznej części.
Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 kpa) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 kpa), w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zatem możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).
W ocenie Sądu minister wykazał, że organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego oraz że nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie i brak ten wpływa na jej rozstrzygnięcie, przez co zasadne było zastosowanie art. 138 § 2 kpa.
Organ II instancji trafnie wskazał, że wypis z rejestru gruntów nie stanowi dowodu prawa własności. W dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciele wpisani są W. D. i B. J., jednakże z działu I ww. księgi wieczystej wynika, że prowadzona jest ona dla nieruchomości opisanej jako "reszta działki [...]" i "reszta działki [...]", położonych w [...] na rogu ul. [...] i [...]. W aktach sprawy brak dokumentów wskazujących na to, że nieruchomość opisana jako "reszta działki [...]" i "reszta działki [...]" jest tożsama z działką nr [...]. Nie można zatem uznać, że kwestia prawa własności do podlegającej uwłaszczeniu nieruchomości na datę istotną w sprawie została przez Wojewodę [...] wyczerpująco wyjaśniona.
Również przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod linię kolejową nie została w ocenie Sądu wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu wyczerpującym. Wojewoda [...] opierał się w tym zakresie na wykazie inwentarzowym środków trwałych [...] S.A. dla działki nr [...] oraz na oświadczeniach pracowników [...] S.A. Jak trafnie zauważył organ II instancji, powyższy wykaz nie został opatrzony żadną datą, brak zarówno daty jego sporządzenia jak i wskazania według stanu na jaką datę został sporządzony. Ponieważ dla wydania decyzji uwłaszczeniowej istotny jest stan nieruchomości na 28 lutego 2003 r., powyższy wykaz nie może zostać uznany za dowód potwierdzający stan nieruchomości na datę istotną w sprawie. W takiej sytuacji nie można przyjąć, aby wystarczającym dowodem na zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez linię kolejową były oświadczenia pochodzące od beneficjenta uwłaszczenia, które nie znajdują oparcia w żadnych dokumentach.
Jedyna wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji polega na tym, że organ wadliwie przyjął, że konieczne jest wykazanie, że linia kolejowa ma być "czynna". Takiego kryterium nie przewidują natomiast przepisy powołanej ustawy. Zgodnie z art. 37 a tej ustawy cechą gruntów które podlegają nabyciu z mocy prawa jest to aby były we władaniu [...]. Uchybienie to nie powoduje jednak odmiennej oceny legalności decyzji Ministra Rozwoju.
Mając powyższe na uwadze, prawidłowo organ II instancji przyjął, że Sądu organ I instancji naruszył 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zgromadzenie nowych dowodów i ustalenie stanu faktycznego w zakresie zaistnienia przesłanek uwłaszczenia, co przekracza zakres postępowania dowodowego możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 kpa.
W tej sytuacji Minister Rozwoju, Pracy i Technologii prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Dlatego na podstawie art. 151a § 2 ppsa orzeczono jak w sentencji.