Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. [...], reprezentowane przez adwokata, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie róg ul. [...]), oznaczonej dawniej jako "[...]", dz. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżące wskazały, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżące wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 358/19 grzywny w kwocie 1000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2018 r. Jednocześnie skarżące podkreśliły, że pomimo upływu kolejnych miesięcy Prezydent nie rozpoznał wniosku w zakresie działki zabudowanej, natomiast jako ewidentne retorsje wydał decyzję odmowną do działki podwórkowej, chociaż przez lata wydzielenie tej działki było pretekstem do wydłużania terminu. Stąd wniosek dekretowy nie został do dziś rozpoznany.
Ponadto, zdaniem skarżących, działania organu pozorują czynności, gdyż wszystkie niezbędne dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Z tego względu, według skarżących, zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w najwyższej wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa. Ignorowanie wyroku Sądu stanowi bowiem jaskrawy przykład braku szacunku dla porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast wymierzenie organowi grzywny w najwyższej możliwej wysokości powinno stanowić ostrzeżenie przed podobnym zachowaniem w przyszłości oraz stanowić publiczne potwierdzenie konstytucyjnej zasady w myśl której nikt, nawet Prezydent [...], nie stoi ponad prawem. Także z pragmatycznego punktu widzenia wydanie wyroku uwzględniającego niniejszą skargę i orzeczenie wysokiej grzywny będzie miało skutki "profilaktyczne", gdyż stworzy przesłankę do powstania majątkowej odpowiedzialności urzędników odpowiedzialnych za bezczynność organu w wykonaniu wyroku.
Z kolei, w ocenie skarżących, uzasadnieniem sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej jest fakt, że wnioskodawcy nie mogą korzystać ze środków należnych im z tytułu nacjonalizacji rodzinnej własności. Jednocześnie nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i konieczne jest zapewnienie skarżącym z tego tytułu słusznej rekompensaty.
W konsekwencji skarżące wniosły o: 1) stwierdzenie, że Prezydent miał obowiązek wykonać wyrok z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/17 oraz, że bezczynność w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości;
- 3) przyznanie od organu na rzecz każdej ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej;
- 4) zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze Spraw Dekretowych procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącą załącznik do zarządzenia nr 1826/2016 Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2016 r. Ponadto w toku postępowania koniecznym jest m.in. skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków i przenoszących roszczenia, w tym zbadanie do czynności prawnych stron; uzyskanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi wieczystej nieruchomości hipotecznej na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. na dzień 21 listopada 1945 r. i/lub wykonanie badań hipotecznych przez geodetę uprawnionego; sprawdzenie, czy istnieją przesłanki uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indeminizacyjnymi; zgromadzenie dokumentów stwierdzających, czy działka była zabudowana w chwili wejścia w życie ww. dekretu lub dokumentów stwierdzających, że byli właściciele nieruchomości prowadzili gospodarstwo rolne; zgromadzenie dokumentów określających przeznaczenie przedmiotowego terenu w planach zabudowy [...] na 1945 r.; zgromadzenie dokumentów określających datę utraty posiadania gruntu przez dawnych właścicieli, a także dokumentów określających aktualnego właściciela gruntu.
Organ podniósł, że podjął szereg działań zmierzających do zakończenia niniejszego postępowania, w tym celu wystąpił m.in. do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości oraz zwrócił się do poszczególnych instytucji i organów z prośbą o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących sposobu zagospodarowania tej nieruchomości oraz o wydanie zaświadczenia hipotecznego potwierdzającego kto był właścicielem nieruchomości na dzień wejścia w życie wspomnianego dekretu z dnia 26 października 1945 r. Jednocześnie pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. organ wezwał pełnomocnika skarżących do dostarczenia dokumentu potwierdzającego kto był właścicielem jak wyżej. Wezwanie to ponowiono pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Organ podjął również działania mające na celu przygotowanie opracowania polegającego na wkreśleniu dawnej nieruchomości hipotecznej w obecne działki ewidencyjne oraz rozliczeniu powierzchni działek ewidencyjnych wchodzących w skład tych nieruchomości.
Przy czym Prezydent zaznaczył, że postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy należą do spraw niezwykle złożonych. Jednocześnie nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest zmieniający się stan prawny i poglądy orzecznictwa, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności lub podejmowanie kolejnych. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że procedowanie w sprawie w ostatnim czasie zostało jeszcze utrudnione w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 154 § 1 ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa).
Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111).
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 528/17, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (obecnie róg ul. [...]), oznaczonej dawniej jako "[...]", dz. [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 2 maja 2018 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana.
W konsekwencji upłynął on 2 czerwca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań organu przez skarżące do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 358/16, grzywny w kwocie 1000 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 2 lutego 2018 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 2 lutego 2018 r.
Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 1000 zł nie przyniosło skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych.
Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 2,5 roku od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy.
Od dnia 21 sierpnia 2019 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 358/19 o ukaraniu po raz pierwszy Prezydenta grzywną za niewykonanie powołanego wyroku, do dnia 17 lutego 2020 r. organ nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, a mającej odzwierciedlenie w aktach. W dniu [...] lutego 2020 r. zwrócił się natomiast do Sądu Rejonowego dla [...] XV Wydziału Ksiąg Wieczystych o przesłanie odpisu z działu I i II dawnej księgi hipotecznej prowadzonej dla opisanej na wstępie nieruchomości jak również o nadesłanie dodatkowych niezbędnych dokumentów do sprawy. Kolejno w dacie [...] czerwca 2020 r. Prezydent wezwał pełnomocnika skarżących do dostarczenia dokumentu potwierdzającego kto był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, tj. na dzień 21 listopada 1945 r. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wskazał, że żądane dokumenty znajdują się w materiale dowodowym sprawy będącym w posiadaniu organu.
W dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęły do organu przekazane akta lokalizacyjne nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezydent wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o wydanie zaświadczenia hipotecznego potwierdzającego kto był właścicielem gruntu jak wyżej oraz o udzielenie informacji dotyczącej daty rozpoczęcia inwestycji na tym gruncie - w szczególności dokumentów świadczących o przejęciu przez inwestora ww. terenu i rozpoczęciu prac inwestycyjnych związanych z zagospodarowaniem terenu. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r, organ ponowił wezwanie z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowane do pełnomocnika skarżących. Przy czym, według Sądu, do podjęcia powyżej aktywności w sprawie przede wszystkim zmobilizowało Prezydenta wystąpienie skarżących z niniejszą skargą z dnia [...] stycznia 2021 r. na niewykonanie wyroku. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa).
Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19.
W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżących sum pieniężnych w kwotach po [...], co stanowi formę rekompensaty dla skarżących za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.