Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej "KKU") z 25 sierpnia 2022 r. nr KKU- 253/20 na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U.Nr 32,poz. 191,z późn. zm.), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "kpa", po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od decyzji Wojewody Śląskiego z 19 października 2020 r znak: NWXVa.7532.677.2013, stwierdzającej, że z dniem 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy [...] przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], [...], oznaczonej nr ew. [...] o pow. 0,0018 ha, utrzymano dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], dalej "nieruchomość", utrzymano ją w mocy.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Niniejsze postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Konieczność taka wyniknęła z faktu złożenia przez PKP wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (D.U. 2014, poz. 1160). Postępowanie te zostało zawieszone do czasu ustalenia tytułu prawnego do nieruchomości.
Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w 1988 r. i prawo to ujawnione jest w księdze wieczystej. Wojewoda ustalił że w ewidencji gruntów działka ta oznaczona jest symbolem "TK" Wg stanu na 27 maja 1990 r. była niezabudowana i zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie torowiska kolejowego. Aktualnie torowisko to nie istnieje. Dalej Wojewoda stwierdził, że nie ma dokumentów potwierdzających prawo zarządu PKP do tej nieruchomości. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (D.U. Nr 32, poz.191), dalej "ustawa z 10 maja 1990 r.", art. 34 kodeksu cywilnego (Dz.U.2022.1360), i art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (D.U. 1989 r., Nr 14, poz. 74), że w takim wypadku mienie stawało się własnością właściwych gmin.
Wobec potwierdzających że nieruchomość obciążona była prawem zarządu i nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji, stosownie do art. 11 i 12 ustawy z 10 maja 1990 r. należała ona do podmiotów wyszczególnionych w art. 5 ust 1 pkt 1. Ustawy z 10 maja 1990 r.
Odwołanie złożyła spółka PKP z siedzibą w Warszawie, dalej "Skarżąca". Zarzuciła decyzji nienależyte uzasadnienie decyzji a tym samym wątpliwości w ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie podjęcie niezbędnych czynności w celu jego ustalenia i rozpatrzenia.
Rozpoznając odwołanie KKU wskazało, jak to uczynił Wojewoda, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
KKU ustaliła, że nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i ujawniona była w księdze wieczystej nr [...]. Obecny nr księgi to [...]. KKU stwierdziła, że dla ustalenia czy przedmiotowe mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Pojęcie to jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego pojęciami "posiadanie", "władanie", "dysponowanie". Należenia nie można domniemywać. Organ wskazał, że w razie wątpliwości czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa czy też rada narodowa stopnia podstawowego domniemuje się należenie do rady narodowej stopnia podstawowego. Art. 38 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywał że dowodem potwierdzającym istnienie zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Stanu tego nie zmienił art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przepis ten odnosił się do analogicznego zarządu z ustawy gruntowej formy władztwa przedsiębiorstw państwowych a ramach jednolitej własności Skarbu Państwa. Przepisy te potwierdzały, że istotne są dokumenty o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianym a nie inne typu decyzji o opłatach z tytułu zarządu.
Art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. wymaga dla komunalizacji spełnienia określonych warunków. Decyzje w przedmiocie komunalizacji mają charakter decyzji uznaniowych a stan ustalany jest na datę 27 maja 1990 r., nawet w sytuacji w której decyzja wydawana jest z datą późniejszą.
Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji co do braku dokumentów z których by wynikało, że nieruchomość została w prawem przewidzianej formie oddana w zarząd spółki PKP, a tylko w takiej sytuacji nieruchomość nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Prawo zarządu nie powstaje z mocy prawa i konieczne jest wydanie decyzji w tym przedmiocie. Nie stanowią o nabyciu przepisy kreujące przedsiębiorstwo PKP – art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", co potwierdza powołane w decyzji orzecznictwo sądowoadministracyjne. W sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.
W rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. o wykazie przedsiębiorstw i jednostek organizacyjnych wykonujących zdania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkich (D.U. nr 51, poz. 310), nie wymienia się PKP. PKP na datę 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów czy organów władzy państwowej. Fakt, że organem założycielskim PKP był Minister nie oznacza wykonywania przez PKP zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, co potwirdza powołane w decyzji orzecznictwo.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło PKP.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 11 ust 1 tej ustawy poprzez bezzasadne przyjęcie, że Gmina [...] z dniem 27 maja 1990 r. nabyła prawo własności nieruchomości podczas gdy zebrany materiał dowodowy nie jest wystarczający do takich ustaleń a nadto zachodzą przesłanki do wyłączenia od komunalizacji;
- 2. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
- - art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym że Gmina [...] nie nabyła przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji PKP wskazało nadto na naruszenie art. 10 kpa (błędnie wskazując na naruszenie art. 7 kpa).
Wniesiono o uchylenie obu decyzji i zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd nie dopatrzył się także uchybień których istnienie powinien brać pod uwagę z urzędu.
Organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny w sprawie i dokonał niewadliwej wykładni przepisów prawa. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zostało sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Zgodnie z nim "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:
- 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
- 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
- 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1
- - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Przesłanki komunalizacji oceniane są na datę wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r. a wyłączenia zawarte są w art. 11-12 tej ustawy.
Spór dotyczy tego czy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i czy PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Okolicznościom pierwszym zaprzecza strona skarżąca wywodząc swe uprawnienie do zarządu z faktu władania przedmiotową nieruchomością przez Spółkę a więc sprawowania nad nieruchomością zarządu.
Ma rację organ, że Skarżąca nie wykazała aby grunty te pozostawały w zarządzie PKP na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r., co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.
W uchwale z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt III CZP 70/95 Sąd Najwyższy stwierdził, że oddawanie gruntów państwowych niezbędnych przedsiębiorstwom państwowym – odpłatnie – w zarząd odbywało się w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i, wydanym przez Radę Ministrów z 16 września 1985r. (Dz.U. Nr 47, poz. 240), tj. na podstawie decyzji ostatecznej terenowego organu administracji państwowej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sposób jednoznaczny przesądziło, że oddanie w zarząd nieruchomości gruntowej wymagało wydania decyzji administracyjnej (p. wyrok NSA z dnia 26 lutego 1998 r., I SA 1768/96). Znajdowało to także odzwierciedlenie w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu sprzed 5 grudnia 1990 r. Możliwe było także uzyskanie tego prawa na podstawie zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przy czym przepis ten odnosił się do państwowych jednostek organizacyjnych w ogólności, bez względu na to, czy posiadały osobowość prawną, czy też nie.
W ocenie Sądu ciężar wykazania spełniania przesłanki sprawowania zarządu jako przesłanki wyłączającej komunalizację spoczywa na podmiocie zainteresowanym. PKP nie posiada dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu PKP do tej nieruchomości.
Zwrócić należy uwagę, że § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wskazuje, że jednym z dokumentów na wykazanie zarządu może być decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. W pkt 7 wskazano także decyzje o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli zostały wydane przed dniem 1 sierpnia 1985 r. Tu także takiej decyzji nie przedstawiono.
Faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością. Zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych powołanych wyżej. (por. NSA z 8 lutego 2008 r., I OSK 1912/17, uchwała NSA z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Tym samym nie jest zasady wskazany w skardze zarzut pominięcia przez organ kwestii przynależenia nieruchomości do jednostki samorządu terytorialnego. Nawiasem mówiąc, formułując ten zarzut Skarżąca nie wskazała nawet jakich dowodów świadczących o nienależeniu nieruchomości do jednostki samorządu terytorialnego, organ rozpoznający sprawę nie ocenił nie mówiąc już o tym jaki to miałoby wpływ na wynik sprawy.
Sąd oczywiście zgadza się ze Skarżącą, że ustalenia faktyczne w postępowaniu administracyjnym mogą być dokonywane na podstawie wszelkich, zgodnych z prawem, dowodów. Jednakże skoro tych dowodów brak lub nie są wystarczające ani nie są nawet wskazywane przez stroną skarżącą, nie sposób podzielić argumentacji skargi o nienależytym ustaleniu stanu faktycznego i braku oceny dowodów.
Prawidłowe jest stanowisko organów, że przepisy kreujące podmiot Polskie Koleje Państwowe oraz argumenty o konieczności wyposażenia tego przedsiębiorstwa w majątek niezbędny do funkcjonowania nie stanowią podstawy do przyjęcia tezy o przysługującym prawie zarządu nieruchomości. Fakt, że przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności, nie kreuje po stronie takiego przedsiębiorstwa tytułu prawnego do nieruchomości.
Trzeba przypomnieć, że dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. 27 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Kwestie mienia tego przedsiębiorstwa regulował rozdział 6. Z art. 16 tej ustawy wynikało, że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego a mieniem tym są środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz nabyte później. Art. 16 ust. 4 wyposażył przedsiębiorstwo w uprawnienia w stosunku do mienia, które było w jego dyspozycji z wyjątkiem uprawnień wyłączonych na podstawie przepisów szczególnych. Z przepisów tej ustawy nie da się jednak wywieźć prawa zarządu nieruchomości ale wyłącznie prawo do dysponowania majątkiem i to tylko w zakresie prowadzonej działalności. Wynika to z tego, że przepisy tej ustawy nie wskazywały że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP przysługuje temu przedsiębiorstwu uprawnienie prawne wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego.
Przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP miały charakter ogólny i w związku z tym nie regulowały stanu prawnego nieruchomości. Mogły co najwyżej stanowić podstawę do późniejszego uregulowania ich stanu prawnego – i dopiero taki akt mógł stanowić o uprawnieniu prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Takiego aktu strona nie posiada.
Tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie da się również wywieść z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazano w nimi, że spod komunalizacji wyłączone są te składniki mienia ogólnonarodowego, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym czy ponadwojewódzkim. Sąd w tym składzie dokonując wykładni pojęcia "należące" przyjmuje, że pojęcie to oznacza przysługiwanie podmiotowi tytułu prawnego a nie tylko posiadanie rozumiane jako faktyczne władztwo nad rzeczą. Ustawodawca w tym przepisie upoważnił Radę Ministrów w prawo do wskazania w rozporządzeniu wykazu przedsiębiorstw o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Rozporządzenie wydane na podstawie tej delegacji ustawowej – z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (D.U. Nr 51, poz. 301), nie wymieniało przedsiębiorstwa PKP. Pogląd taki znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 28 kwietnia 2011r, I OSK 1003/10, 8 maja 2014r., I OSK 2504/14.
Sumując brak jest podstaw prawnych do uznania, że organ dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Organ dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, która znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa.
Uniemożliwienie Spółce PKP zapoznania się z zebranymi dowodami (naruszenie art. 10 kpa) mogłoby odnieść skutek gdyby zostało wykazane, że miało wpływ na wynik sprawy tzn. że gdyby organ prawidłowo pouczył stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym to skarżąca przedstawiłaby dowód istotny w sprawie na podstawie którego ustalenia organu mogłaby być inne niż dokonane. Taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie gdyż strona skarżąca nawet nie wskazała jakich dowodów nie mogła w toku postępowania przedstawić.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.