Uzasadnienie
Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. F. z dnia 4 lipca 2011 r. odmówił ustalenia i przyznania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ulicę [...], stanowiący w ewidencji gruntów działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i ulicę [...] stanowiący w ewidencji gruntów działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 pochodzący z księgi wieczystej KW Nr [...], z uwagi na złożenie wniosku po upływie ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).
W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 4 lipca 2011 r. L. F. wystąpiła o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ulicę [...], stanowiący w ewidencji gruntów działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i ulicę [...] stanowiący w ewidencji gruntów działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 pochodzący z księgi wieczystej KW Nr [...] w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. pismem z dnia 25 lipca 2011 r. poinformował stronę, że w rejestrze prowadzonym przez Dział Wywłaszczeń i Odszkodowań Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa według danych zawartych w piśmie brak jest zarejestrowanego wniosku L. F. złożonego w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...] i ul. [...].
W związku z powyższym Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu W. zwrócił się o dostarczenie do Urzędu kserokopii wniosku złożonego o przyznanie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...] i ul. [...] w trybie art. 73 Przepisy wprowadzające.
L. F. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r. poinformowała, że w dniu 15 grudnia 2005 r. w Urzędzie Wojewódzkim na [...] w [...] został złożony do Wojewody [...] wniosek z dnia 30 listopada 2005 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę W. części nieruchomości pod drogę publiczną wraz z wnioskiem z dnia 30 listopada 2005 r. o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wniosek o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania, adresowany do Urzędu W. nie został przyjęty przez urzędniczkę Biura Podawczego w Urzędzie Wojewódzkim w dniu 15 grudnia 2005 r. Poinformowała ona, że wniosek o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania należy złożyć dopiero po uprawomocnieniu się decyzji Wojewody [...] (decyzje uprawomocniły się w dniu 31 grudnia 2009 r.) i odmówiła w związku z tym przyjęcia tego wniosku.
Pismem z dnia 9 września 2011 r., nr [...] Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] poinformowała, że do Delegatury nie wpłynął wniosek L. F. i Z. R. w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt zajęty pod drogi publiczne ul. [...] i ul. [...] uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. opisanej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. opisanej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] i nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania L. F., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie odszkodowawcze wszczęte zostało z wniosku L. F. złożonego w Kancelarii Urzędu W. w dniu 4 lipca 2011 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Wojewoda [...] zauważył, że w aktach sprawy znajduje się kopia wniosku L. F. i Z. R. z dnia 30 listopada 2005 r., lecz brak na nim potwierdzenia wpływu do organu I instancji czy do Wojewody [...]. Ponieważ przedmiotowy wniosek złożony został po określonym w ustawie terminie, Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęty pod drogi grunt – ul. [...] i ul. [...] w W. Wojewoda [...] zauważył, że z akt sprawy wynika, że w dniu 15 grudnia 2005 r. został złożony przez L. F. i Z. R. wniosek do Wojewody [...], lecz nie o odszkodowanie, a o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Miasto W. gruntu zajętego pod ul. [...].
Wniosek ten został opatrzony pieczęcią Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego z datą wpływu wniosku w dniu 15 grudnia 2005 r. W konsekwencji Wojewoda [...]i w dniu [...] grudnia 2009 r., wydał decyzje nr [...] i nr [...] stwierdzające nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o pow. [...] m2 zajętej pod ul. [...] w W. i gruntu o pow. [...] m2 zajętego pod ul. [...] w W. Wojewoda [...] wskazał, iż w ww. terminie złożony został jedynie wniosek o wydanie decyzji deklaratoryjnych, a nie wniosek o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi – ul. [...] i ul. [...]. Organ podkreślił, że termin do złożenia wniosku o odszkodowanie przewidziany w art. 73 Przepisy wprowadzające jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia.
Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi L. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza prawidłowego ustalenia istoty wniosku L.F. z dnia 15 grudnia 2005 r. oraz ustalenia okoliczności nie dołączenia do niego wniosku o odszkodowanie, którego kopia znajduje się w aktach sprawy;
- – art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a dotyczącego braku niewątpliwych ustaleń co do faktu złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie wysokości należnego odszkodowania i jego wypłatę;
- – art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się w pominięciu w uzasadnieniu faktycznym ustaleń dotyczących okoliczności złożenia w dniu 15 grudnia 2005 r. przez skarżącą wniosku i jego istoty;
- – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu
I instancji w sytuacji istnienia zasadniczych wątpliwości zarówno co poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych i prawnych.
W obszernym uzasadnieniu skargi L. F. wskazała, że jakkolwiek podziela stanowisko organów obu instancji, które uznały, że niedochowanie terminu, o którym mowa w art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające skutkuje jego wygaśnięciem, to jednak wydane w konsekwencji orzeczenia nie są prawidłowe.
W realiach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga to, iż niezależnie od braku potwierdzenia lub wykluczenia zaistnienia okoliczności podnoszonych przez nią, że składając w dniu 15 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie została poinformowana o jego przedwczesności, z uwagi na brak stosownej decyzji Wojewody [...] – nie sposób przyjąć, że wyłącznym celem jej wniosku była jedynie chęć uzyskania tej decyzji. Zdaniem skarżącej przeciwko trafności takiego wniosku przemawia choćby to, że do wniosku o odszkodowanie załączyła ona dokumenty niezbędne do wniosku o odszkodowanie.
W ocenie skarżącej, gdyby została ona należycie poinformowana przez organ przyjmujący w grudniu 2005 r. jej podanie, że własność wydzielonych pod drogę nieruchomości przechodzi na gminę [...] z mocy prawa, a dla celów odszkodowawczych nie jest niezbędne dołączenie stosownej w tej mierze decyzji Wojewody [...], to zastosowałaby się do tego pouczenia. Brak tych czynności świadczy o naruszeniu przez oba organy art. 7 w zw.
z art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organom brak odniesienia się do jej dowodów i argumentów, potwierdzających prawdziwość przedstawionego przez nią przebiegu zdarzeń, mających miejsce w grudniu 2005 r. Jej zdaniem nie można za takie uznać stwierdzenie, że oryginału jej wniosku o odszkodowanie nie odnaleziono w dokumentach urzędowych. Nie odniesiono się również w tej ocenie, a przyjętego przez oba organy za nie budzące wątpliwości z punktu widzenia zasad logiki, ograniczenia żądania skarżącej jedynie do doręczenia jej decyzji Wojewody [...] o nabyciu przez gminę W. własności wydzielonych z jej działki części tej nieruchomości na poszerzenie ulic [...] i [...]. W niniejszej sprawie uzasadnienia faktyczne decyzji obu organów sprowadzają się w istocie do powołania się na skutki przekroczenia terminu zawitego prawa materialnego, jakim jest przepis art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające i bezzasadnym przyjęciu, że skarżąca w lipcu 2011 r. złożyła wniosek o odszkodowanie, a zatem jej roszczenie wygasło. Powyższe oznacza, że uzasadnienia decyzji obu organów nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji stwierdzając, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 314/12, oddalił skargę. Sąd wskazał, że ustawodawca nie pozbawił skarżącej prawa dochodzenia rekompensaty za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie unormowania określonego w art. 73 Przepisów wprowadzających, gdyż umożliwił mu uzyskanie odszkodowania za tę nieruchomość. Skarżąca winna była jedynie wykazać należytą dbałość o swoje interesy i złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w ustawowym terminie.
Prawidłowo zdaniem Sądu ustalił organ w zaskarżonej decyzji, iż stosownie do treści art. 73 ust. 4 odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r., do dnia 31 grudnia 2005 r. Przewidziany w tym przepisie termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym (prekluzyjnym) – należącym do kategorii prawa materialnego. Sąd stwierdził, iż brak w materiale dowodowym potwierdzenia złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz skarżącej w terminie określonym w wyżej wymienionym przepisie.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 314/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że konstrukcja art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zabezpieczała w sposób należyty prawa własności i interesów osób, których nieruchomości zajęte zostały pod drogi publiczne i przeszły we władanie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Wprawdzie nieruchomości te z dniem 1 stycznia 1999 r. zmieniały z mocy prawa właściciela ale do wypłaty przewidzianego w ustawie odszkodowania konieczna była ostateczna decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Decyzje takie wydawane są do chwili obecnej, tymczasem termin składania wniosków o odszkodowanie został w art. 73 ust. 4 ustawy ściśle określony i po upływie dnia 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. Trzeba w tym miejscu przypomnieć art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zastosowana w tej normie koniunkcja oznacza, że jej obydwa człony powinny zostać zrealizowane, wobec czego wywłaszczenie na cel publiczny powinno wiązać się ze słusznym odszkodowaniem.
Organy administracji publicznej muszą z kolei zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działać na podstawie i w granicach prawa. Przepisem, który w omawianej sprawie powinien znaleźć zastosowanie, na co nie wskazał Sąd I instancji, jest art. 9 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Sąd kasacyjny wskazał, że skarżąca w postępowaniu administracyjnym, m.in. w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r. podniosła, że w dniu 15 grudnia 2005 r. złożyła wnioski o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości i wypłatę odszkodowania w Urzędzie Wojewódzkim. Przyjmująca wnioski urzędniczka, jak twierdzi skarżąca odmówiła przyjęcia wniosku o odszkodowanie twierdząc, że można go złożyć dopiero po wydaniu decyzji o przejściu prawa własności nieruchomości. Decyzja taka w niniejszej sprawie została wydana dopiero [...] grudnia 2009 r., a więc prawie 4 lata po upływie terminu do złożenia wniosku. W chwili obecnej nie da się ustalić z całkowitą pewnością czy faktycznie odmówiono przyjęcia wniosku, którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych. Jednak ani organy administracji, co narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, ani też Sąd I instancji nie odnieśli się w sposób wystarczający do tej części twierdzeń skarżącej.
Jest to konieczne jeśli zauważyć, jaka była intencja L. F., kiedy w dniu 15 grudnia 2005 r. składała wniosek o wydanie decyzji o nabyciu z mocy prawa wskazanej w nim nieruchomości. Nie ma w tym wniosku twierdzenia, że wnioskodawczyni chce przysporzyć Skarbowi Państwa lub gminie korzyści kosztem uszczuplenia własnych praw. Natomiast ponad wszelką wątpliwość osoba przyjmująca wniosek zachowała się wbrew zapisowi art. 9 k.p.a. i nie poinformowała skarżącej, że data wydania decyzji nie jest znana, a wniosek należy złożyć do upływu terminu wskazanego w ustawie. Dlatego też wszystkie te okoliczności trzeba starannie rozważyć, bo w tej sprawie fakt, iż brak jest wniosku o odszkodowanie nie jest przesadzający co do zamiarów i działań skarżącej.
W ocenie NSA konieczne jest ustalenie, czy skarżąca, choćby w sposób dorozumiany nie złożyła wniosku o odszkodowanie. Jest niedopuszczalne w państwie prawa aby obywatel odpowiadał za błędy ustawodawcy i niekompetencje urzędników poprzez nieprzyznanie mu świadczeń, do których ma prawo zgodnie z Konstytucją i przepisami ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisem art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd administracyjny.
Sąd uznał skargę za zasadną.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, a także art. 9 i w konsekwencji art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji utrzymując wydaną z naruszeniem tych przepisów decyzję organu I instancji naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Podkreślenia w tej sprawie wymaga, na co w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r. wskazał Naczelny Sad Administracyjny, a co nie zostało wzięte pod uwagę i nie było przedmiotem rozważań organów obu instancji, że osoba przyjmująca wniosek w Urzędzie Wojewódzkim w [...] zachowała się wbrew zapisowi art. 9 k.p.a. i nie poinformowała wnioskodawczyni, że data wydania decyzji nie jest znana, a wniosek należy złożyć do upływu terminu wskazanego w ustawie. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 9 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – w chwili obecnej nie da się ustalić z całkowitą pewnością, czy faktycznie odmówiono przyjęcia wniosku o odszkodowanie, którego kopia znajduje się w aktach administracyjnych, obowiązkiem organu będzie należyte rozważenie tych wszystkich okoliczności faktycznych, które w toku postępowania podnosiła strona i dokonanie oceny, czy w tych okolicznościach – wobec naruszenia przepisu art. 9 k.p.a., co jednoznacznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, istotnie można mówić o tym, że wniosek o odszkodowanie nie został złożony w ustawowym terminie.
Organ obowiązany będzie wziąć pod uwagę zamiar i cel, który przyświecał wnioskodawczyni w dniu 15 grudnia 2015 r. Jak wskazał NSA, we wniosku o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie nieruchomości, nie ma twierdzenia, iż wnioskodawczyni chce przysporzyć Skarbowi Państwa lub gminie korzyści kosztem uszczuplenia swoich praw.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że gdyby w Urzędzie Wojewódzkim przyjęto wniosek o odszkodowanie, to zostałby on następnie przekazany do rozpoznania właściwemu organowi i byłby traktowany jak wniosek złożony w terminie. Stosownie bowiem do art. 65 § 2 k.p.a., podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.
W okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien zatem, po dokonaniu ich wszechstronnej oceny, rozważyć – z uwagi na zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) – potraktowanie wniosku złożonego w dniu 15 grudnia 2005 r. jak wniosku, w którym w sposób dorozumiany, strona żądała również przyznania odszkodowania. Prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej jest jednym z elementów procedury administracyjnej, który ma na celu urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości społecznej. Nie jest przy tym kwestią kluczową, że to zaufanie do władzy publicznej doznało uszczerbku poprzez niewłaściwe działanie innego organu, niż ten, przed którym w pierwszej instancji toczy się postępowanie odszkodowawcze, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania jest w tej sprawie ściśle powiązane z postępowaniem, w którym Wojewoda [...] wydawał – na wniosek L. F. – decyzje deklaratoryjne.
Nie jest dopuszczalne w państwie prawa, aby obywatel odpowiadał za nienależyte działanie pracownika organu poprzez nieprzyznanie świadczeń, do których ma prawo zgodnie z Konstytucją RP i przepisami ustawy.
Nierozważnie przez organy na gruncie zasad procedury administracyjnej podnoszonych przez stronę okoliczności i niepodjęcie oceny ich znaczenia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), w kontekście naruszenia jednej z podstawowych zasad, tj. zasady obowiązku udzielania przez organy informacji faktycznej i prawnej, prowadzić musiało do uchylenia decyzji organów obu instancji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie odpowiadało tym samym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania Sądu oraz rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze przede wszystkim, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.