Uzasadnienie
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1452/16, Prezydent [...] został zobowiązany do rozpoznania w terminie czterech miesięcy wniosku M. W. (dalej również jako: skarżący) z dnia [...] grudnia 2016 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ulicy [...] ozn. hip. jako "[...]" rej. hip. [...].
W dniu [...] września 2017 r. skarżący wezwał Prezydenta [...] do wykonania w terminie 7 dni powyższego wyroku. Pomimo upływu terminu Prezydent [...] nie wykonał wyroku. W związku z powyższym skarżący złożył skargę na niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1452/16.
Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 248/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił złożoną skargę wymierzając Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł wobec uznania, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy zwrócono organowi w dniu 16 stycznia 2019 r.
W dniu [...] października 2020 r. skarżący ponownie wezwał Prezydenta [...] do wykonania w terminie 7 dni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1452/16, wyznaczając organowi 7-dniowy termin na wykonanie tego wyroku.
W ocenie skarżącego Prezydent [...] zlekceważył wezwanie do wykonania prawomocnego wyroku. W związku z powyższym działając w oparciu o przepis art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w związku z niewykonaniem ww. wyroku, skarżący – reprezentowany przez adwokata - wniósł o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej w przepisie art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie skarżącemu - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze podkreślono, że organ nie rozpatrzył sprawy w terminie zakreślonym przez sąd administracyjny, mimo że od tego czasu upłynęło już 4 lata. Biorąc po uwagę całokształt sprawy, a także wiek skarżącego M. W. - [...] lata, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego jest - zdaniem pełnomocnika skarżącego - w pełni uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest zgodnie z obowiązującą w Biurze [...] procedurą postępowania w zakresie rozpatrywania wniosków w trybie art. 215 u.g.n. stanowiącą załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W toku postępowania koniecznym jest m.in.: skontrolowanie dokumentów stwierdzających nabycie spadków; skontrolowanie dokumentów przenoszących roszczenia, w tym badanie zdolności do czynności prawnych stron; uzyskanie uwierzytelnionej kopii odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II z księgi wieczystej nieruchomości hipotecznej na dzień wejścia w życie ww. dekretu, tj. na dzień 21.11.1945 r. i/lub wykonanie badań hipotecznych przez geodetę uprawnionego; sprawdzenie czy istnieją przesłanki uzasadniające objęcie wnioskodawców lub ich następców prawnych układami indemnizacyjnymi; zgromadzenie dokumentów stwierdzających czy działka była zabudowana w chwili wejścia w życie ww. dekretu lub dokumentów stwierdzających, że byli właściciele nieruchomości prowadzili gospodarstwo rolne; zgromadzenie dokumentów określających przeznaczenie przedmiotowego terenu w planach zabudowy [...] na 1945 r. (tj. Ogólny Plan Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia [...] sierpnia 1931 r.); zgromadzenie dokumentów określających datę utraty posiadania gruntu przez dawnych właścicieli, a także dokumentów określających aktualnego właściciela gruntu.
Postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) należą do spraw niezwykle złożonych. Nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest zmieniający się stan prawny i poglądy orzecznictwa, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności lub podejmowanie kolejnych.
Organ na bieżąco podejmował czynności celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, o czym świadczy znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy korespondencja kierowana do innych podmiotów. Ponadto należy mieć także na uwadze, iż procedowanie w sprawie w ostatnim czasie zostało dodatkowo utrudnione w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od dnia 14 marca 2020 r., a następnie stanu epidemii od 20 marca 2020 r. Celem zaś skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie organu, zarówno żądanie wymierzenia grzywny, jak i świadczenia pieniężnego na rzecz strony jest nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W myśl art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.).
Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został ustalony przytoczonym powyżej przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., warunek dopuszczalności skargi dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z [...] października 2020 r. skarżący wezwał bowiem Prezydenta do wykonania wyroku z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1452/16.
Podkreślić zatem trzeba, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA).
O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019)
Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
W rozpoznawanej sprawie wyrokiem z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1452/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy zostały doręczone organowi w dniu 19 kwietnia 2017 r. Do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 11 czerwca 2021 r., organ nie załatwił przedmiotowej sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny.
W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 29 grudnia 2016 r., uwzględniając, że jest to druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 27 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 248/18 Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.000 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku miała charakter rażący), jak również, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 6.000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku.
Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił okoliczność, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, że postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości [...] należą do niezwykle złożonych, jak również miał na uwadze trudności procedowania w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego. Powyższe nie może jednak stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny. Zauważyć przyjdzie, że - wbrew zapewnieniom co do bieżącego podejmowania czynności w sprawie - organ dopiero pismami z [...] września 2020 r. wystąpił do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego w Dzielnicy [...], Sądu Rejonowego [...] w [...] [...]Wydział Ksiąg Wieczystych oraz Dyrektora Archiwum Państwowego o udzielenie informacji w sprawie.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przyjdzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; CBOSA). Zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim fakt, że od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z 29 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1452/16, do dnia wniesienia skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie, organ nie tylko nie wydał decyzji kończącej postępowanie, ale też, że pierwsze opisane powyżej czynności zmierzające do zakończenia postępowania podjął z upływem ponad 1,5 roku (1 rok i 8 miesięcy) od doręczenia przez Sąd akt wraz z prawomocnym wyrokiem wymierzającym grzywnę w trybie art. 154 p.p.s.a. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało również przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Wysokość sumy uzasadniają szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania pomimo nałożenia już na niego grzywny za niewykonanie wyroku.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznał skarżącemu sumę pieniężną. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.