Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
J.i J. P. wystąpili z wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2019 r. o rozgraniczenie działek nr [...], [...] i [...] w celu przywrócenia granic zgodnych ze stanem prawnym według mapy z księgi wieczystej [...]. Wnioskujący wyjaśnili, że nie zgadzają się z obecnym przebiegiem granic ich działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...] i [...] oraz wnoszą o ponowne uregulowanie stanu prawnego.
Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. strony doprecyzowały swoje żądanie stwierdzając, że dotyczy ono "przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków granic działki [...] z działkami [...] i [...] zgodnie z mapą, na podstawie której założono księgę wieczystą nr [...] ". Jednocześnie wnioskodawcy podnieśli, że przedmiotowa działka uległa bezpodstawnemu pomniejszeniu, które nie znajduje odniesienia do map, na podstawie których zostały urządzone księgi wieczyste dla działek nr [...] i nr [...].
Zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2019 r. Prezydent Miasta P. poinformował strony, że w związku z wnioskiem J. P. i J. P. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia przebiegu granic między działką nr [...], a działkami nr [...] i nr [...] z obrębu nr [...] a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Prezydent Miasta P. w dniu [...] września 2019 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wnioskodawcom przywrócenia przebiegu granic między działką nr [...], a działkami [...] i nr [...] z obrębu nr [...]
M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając jednoznaczne ustalenie żądania wnioskodawców oraz uzupełnienie materiału dowodowego i dokonanie szczegółowej analizy rozbieżności między dokumentami zgromadzonymi w zasobie w zakresie przebiegu granic działki nr [...].
Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków m. P. dotyczącej przebiegu granic między działką nr [...] a działkami nr [...] i nr [...] położonymi przy ul. [...] - obręb nr [...] Organ wskazał, że w obecnym stanie faktycznym nie ma możliwości aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, ponieważ wykazany przebieg spornych granic jest zgodny z dokumentami z odnowienia ewidencji oraz ze stanem użytkowania na gruncie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. P. i J. P.. Odwołujący wnieśli o wyeliminowanie danych błędnych w ewidencji gruntów i budynków oraz zobowiązanie Prezydenta m. P. do przeprowadzenia rozgraniczenia na jego koszt. Zarzucili organowi I instancji niedokonanie analizy opracowania z odnowienia ewidencji gruntów i budynków.
M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując sprawę wskazał, że w myśl art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków zadaniem starostów jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi.
Stosownie do art. 24 ust. 2a ww. ustawy podstawą aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków są: przepisy prawa, dokumenty, o których mowa w art. 23 ust. 1 -4 ww. ustawy, materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W razie wykrycia błędnych informacji ich aktualizacja następuje z urzędu.
Zgodnie z art. 24 ust. 2b powyższej ustawy aktualizacja danych ewidencyjnych może być dokonana w drodze czynności materialno - technicznej jedynie na podstawie: przepisów prawa, wypisów z ksiąg wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, a także na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b. W pozostałych przypadkach aktualizacja ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2b pkt 2 ww. ustawy) bądź odmowa tej aktualizacji (art. 24 ust. 2c ww. ustawy) następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 393) do zadań organu I instancji związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, czego konsekwencję stanowi obowiązek dokonywania ciągłej aktualizacji danych ewidencyjnych poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl § 45 ww. rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje także poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi oraz w celu wyeliminowania danych błędnych.
Organ II instancji ustalił, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha jest własnością J. P. i J. P. a, co zostało uregulowane w księdze wieczystej nr [...]. Podstawą założenia księgi wieczystej był wniosek z dnia 15 lutego 1989 r. ówczesnego właściciela nieruchomości, do którego załączono wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, zgodnie z którymi pierwotna powierzchnia przedmiotowej działki wynosiła [...] ha.
W latach 70-tych miało miejsce założenie ewidencji gruntów i budynków dla miasta P. obręb nr [...] W wyniku tych prac powstał operat nr [...] zarejestrowany w zasobie geodezyjnym w dniu [...] listopada 1971 roku. Według pierwszych zapisów w rejestrze gruntów została ujawniona pierwotna działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W 1976 roku, w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250 ze zm.), została sporządzana dokumentacja geodezyjna do uwłaszczeń, zawierająca m.in. wpisy w rejestrze gruntów, obliczenia powierzchni, szkice polowe z pomiaru działek. W wyniku prac geodezyjnych niezbędnych do uregulowania własności gospodarstw rolnych działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Dla powstałych działek wydane zostały akty własności ziemi. Pierwotny dokument nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] to akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] kwietnia 1976 roku wydany dla małżeństwa: B. M. i S. M., podczas regulowania własności gospodarstw rolnych w mieście P. obręb [...] Podczas przeprowadzonych w 1996 roku prac związanych z odnowieniem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...] granice przedmiotowej działki zostały ustalone na podstawie stanu władania na gruncie, a powierzchnia działki nr [...] wyniosła [...] ha.
Z informacji zawartych w sprawozdaniu technicznym wykonanym podczas odnowienia ewidencji gruntów i budynków w 1996 roku wynika, że dla niektórych działek ustalono nowy przebieg granic, co spowodowało obliczenie nowych powierzchni. Do zainteresowanych osób wysłano w związku z tym stosowne zawiadomienia. Osobom, które się nie stawiły pomimo wezwania, ogłoszono nowy stan ewidencji w sposób pośredni, wysyłając powiadomienie o nowym stanie władania gruntami za zwrotnym poświadczeniem odbioru, jednocześnie pouczając strony o możliwości składania zastrzeżeń. Ówczesny właściciel przedmiotowej działki nie odebrał ww. zawiadomienia. Stan ten jest ujawniony w ewidencji gruntów i budynków do dnia dzisiejszego.
W ocenie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokumentacja sporządzona podczas odnowienia ewidencji gruntów i budynków nie przedstawia zgodnego z obecnymi przepisami prawa przebiegu granic. Zgodnie z obowiązującym wówczas Zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 roku w sprawie ewidencji gruntów (§7 ust.
1) działkę stanowi obszar gruntu ograniczony gruntami stanowiącymi przedmiot odrębnego władania. Obecnie jako działkę ewidencyjną w myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków należy rozumieć ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Obowiązkiem organu jest zaś utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z materiałami zasobu, stanem faktycznym i przede wszystkim stanem prawnym. W pojęciu aktualizacji mieści się także eliminowanie błędnych danych zaistniałych w operacie ewidencyjnym. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że dane zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym stanowiące o przebiegu granic przedmiotowej działki są rozbieżne. Obecnie ujawniony w operacie ewidencyjnym przebieg granic jest niezgodny z ww. definicją działki ewidencyjnej. Gdy dane te są sprzeczne, niejednoznaczne albo nie są wiarygodne konieczne jest przeprowadzenie analizy w zakresie aktualności danych zawartych w dotychczasowym operacie ewidencyjnym w tym dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych.
Organ II instancji podniósł, że dane wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków w wyniku odnowienia ewidencji bądź jej modernizacji nie są danymi niewzruszalnymi. Zawsze można skutecznie domagać się zmiany danych ewidencyjnych, jeżeli przedstawione zostaną dowody wskazujące, że wykazane w operacie ewidencyjnym dane są błędne. Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym podczas odnowienia ewidencji, ustalenie stanu władania następowało na podstawie dokumentów przedstawionych przez strony lub na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu właściwego organu (§ 37 ust. 1 zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów). Z analizy materiału dowodowego wynika, że wykonawca podczas odnowienia pominął dokumenty sporządzone do celów uwłaszczeniowych dla przedmiotowej działki będące w posiadaniu organu ewidencyjnego.
Jeżeli granice nieruchomości są wadliwie wykazane w aktualnym operacie nie oznacza to, że zakres prawa własności ulega zmianie. Wadliwe oznaczenie granic nie jest sposobem nabycia tego prawa, jedynie błędem w dokumentacji tego prawa. Korekta mapy ewidencyjnej, na której przez szereg lat uwidocznione były błędnie granice nie oznacza pozbawienia stron części nieruchomości, bowiem strony tych części nigdy nie nabyły. Oczywistym jest, że powstanie błędu nie może budzić wątpliwości, a jego sprostowanie nie może tworzyć nowego stanu prawnego, bowiem wpisy w ewidencji gruntu dokumentują określony stan prawny, ale go nie tworzą. Wpis w ewidencji gruntów nie rozstrzyga o prawie własności danej nieruchomości. Jeżeli więc nastąpił błędny wpis, to wpis ten nie mógł wprowadzić żadnych zmian co do zasięgu własności. Dotychczasowy właściciel ani nie utracił prawa, ani też nie zwiększył swojego prawa własności nieruchomości.
To samo dotyczy właścicieli sąsiednich nieruchomości. Co do zasady błąd przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych (nieruchomości) nie może powodować żadnych zmian własnościowych, tak samo jak usunięcie tego błędu. Zarówno w przypadku żądania strony o dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jak i w przypadku wykrycia przez organ, że sposób wykazania przebiegu granicy jest błędny tj. sprzeczny z posiadaną dokumentacją, wykazany na podstawie rozbieżnych dokumentacji, podstawę wykazania przebiegu granicy może stanowić wyłącznie dokumentacja, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W przypadku braku dokumentacji lub niewiarygodności zawartych w niej danych, wykonawca może dokonać ustalenia przebiegu granicy działek w trybie przepisów dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Warunkiem otwierającym możliwość pozyskania danych dotyczących przebiegu granicy działek ewidencyjnych w drodze geodezyjnych pomiarów terenowych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granicy na gruncie, jest stwierdzenie braku dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia lub stwierdzenie, że zawarte w niej dane nie są wiarygodne.
Mając zatem na uwadze ustalenia dokonane zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, zasadnym jest w ocenie tego ostatniego organu sporządzenie ww. dokumentacji, która w jednoznaczny sposób wykaże zasięg prawa własności do przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich dostępnych materiałów źródłowych.
W nawiązaniu do składanych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień pełnomocnika współwłaścicieli działki nr [...], organ II instancji wskazał, że przedstawiony przez biegłych przebieg spornych granic został wykazany zgodnie z aktualnie wówczas wykazanym przebiegiem w ewidencji gruntów i budynków. Z przesłanych kopii opinii biegłych E. M. oraz T. S. nie wynika, żeby poddawali oni analizie dokumenty własnościowe oraz dokumentację geodezyjną, w szczególności sporządzoną na potrzeby uwłaszczeń, które mogą stanowić o zasięgu prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Brak jest jakiejkolwiek analizy materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Celem ich prac było jedynie określenie lokalizacji projektowanej służebności drogi koniecznej na działce nr [...].
Ponadto, jakkolwiek przepis art. 75 K.p.a. obliguje organy do dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, to przepisy prawa materialnego (art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) jednoznacznie wskazują kanon dowodów mogących stanowić o przebiegu granic działek ewidencyjnych. Prawodawca nie dopuścił jako możliwości aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na podstawie zeznań, które w przedmiotowej sprawie kilkukrotnie składały strony postępowania.
Zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania(art. 6, 7, 11 i 77 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9 ust. 1, 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Wobec konieczności dodatkowego wyjaśnienia znacznego zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., decyzja podlega uchyleniu w całości, a sprawę przekazuje się do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły M. M., M. W. i A. D. zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywieść jakie są przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz z jakiego powodu definicja działki ma znaczenie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżących organ I instancji nie uchybił postępowaniu administracyjnemu, zastosował właściwe przepisy zasadnie i zgodnie z prawem odmówił dokonania aktualizacji, gdyż wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dokumentów na poparcie swojego wniosku. Nie ulega też wątpliwości, że w postępowaniu wszczętym na wniosek organ I instancji nie może działać z urzędu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256).
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Sąd zauważa bowiem, że stosownie do powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Podkreślić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, lecz wydając decyzję kasacyjną wskazuje organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
W ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy wyjaśnił istnienie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy jednoczesnym wykazaniu, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.
Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nakazał sporządzenie dokumentacji, która w jednoznaczny sposób wykaże zasięg prawa własności do przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich dostępnych materiałów źródłowych. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania(art. 6, 7, 11 i 77 § 1 k.p.a.) oraz prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 9 ust. 1, 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W świetle powyższego Sąd jest zobligowany do przeanalizowania tego stanowiska bowiem w istocie od niego zależy czy prawidłowo w sprawie został zastosowany przepis art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd po zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz z zawartym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu odwoławczego uznał, że stanowisko MWINGiK zawarte w zaskarżonej decyzji nie jest zasadne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J. i J. P. – właścicieli działki nr [...] położonej przy ul. [...] obręb nr [...] Miasta P.. A jeżeli tak, to organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji nie mógł zarzucić temu ostatniemu naruszenia przepisów prawa materialnego, które odnoszą się do postępowania prowadzonego z urzędu.
Wyjaśnić należy, że podstawą wprowadzania wpisów w ewidencji gruntów i budynków są regulacje ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.; dalej zwana pgik). W myśl art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b tej ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek; następuje zaś w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast według § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 363; dalej zwane rozporządzeniem), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych.
Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio, co wynika z § 45 ust. 3 rozporządzenia.
Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana przez wnioskodawcę. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Powszechnie ugruntowanym w orzecznictwie jak i doktrynie stanowiskiem jest twierdzenie, iż ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest tylko i wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy. Podkreśla się również, iż rolą ewidencji i prowadzących ją organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących takich kwestii jak to, komu przysługuje prawo własności, a także co należy z mocą podkreślić, jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia. Całkowicie błędnym jest oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Kwestia ta jest w orzecznictwie traktowana jako oczywista (por. m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., o sygn. III SA/Kr 633/14, opubl. w CBOSA).
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialnotechnicznej na podstawie wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h pgik). Natomiast zgodnie z § 36 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;
- 2) w celu podziału nieruchomości;
- 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;
- 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;
- 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;
- 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;
- 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;
- 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.
Należy podkreślić, iż § 36 rozporządzenia umieszczony w rozdziale o tytule rozdziału 2 rozporządzenia pt. Zakładanie ewidencji gruntów i budynków, stosuje się w postępowaniu aktualizacyjnym odpowiednio, czyli z obowiązkiem uwzględnienia specyfiki prowadzenia czynności aktualizacyjnych, zaś podstawową zasadą wypływającą z § 12 rozporządzenia, jest wykazywanie prawa osób i jednostek organizacyjnych, w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;
- 2) prawomocnych orzeczeń sądowych;
- 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;
- 4) ostatecznych decyzji administracyjnych;
- 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;
- 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Aktualizacja ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko i wyłącznie błędów oczywistych, czyli takich, które można dostrzec z łatwością, a więc bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ ewidencyjny nie jest bowiem władny uwzględnić wniosku podmiotu ewidencyjnego, jeżeli żąda się wprowadzenia zmian przebiegu granic działek ewidencyjnych, co do których zaistniał spór graniczny. Innymi słowy, stanowczo wykluczyć należy dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych wymienionych w § 12 rozporządzenia, lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność. Zdecydowanie nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a merytorycznym ustalaniem przez organy przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Nie można bowiem na organy ewidencyjne, które jedynie rejestrują zmiany będące wynikiem innej procedury, przerzucać kompetencji innych organów czy sądów.
Na marginesie dodać można, że weryfikacja danych ewidencyjnych może również nastąpić na skutek okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych przeprowadzonej przez starostę w trybie § 54 rozporządzenia, ewentualnie z inicjatywy właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
Wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d, który miał naruszyć organ I instancji dotyczy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez organ z urzędu, a niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek J. i J. P..
Ponadto jak zasadnie podniesiono w sprzeciwie, organ II instancji odwołując się do definicji działki zawartej w zarządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. i w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. nie wyjaśnił z jakiego powodu definicja działki ma znaczenie w niniejszej sprawie.
Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji organu odwoławczego oparty o przepis art. 138 § 2 k.p.a. ograniczył się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie dokonał natomiast merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały przez organ odwoławczy wykazane, skoro nieprawidłowe było stanowisko tego organu o konieczności podjęcia przez organ I instancji działań z urzędu poprzez zlecenie sporządzenia dokumentacji, która w jednoznaczny sposób wykaże zasięg prawa własności do przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem wszystkich dostępnych materiałów źródłowych, co przesądza o nieuprawnionym skorzystaniu przez ten organ ze wskazanego wyżej przepisu k.p.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dokumentacyjny ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a.- czego w niniejszej sprawie nie uczynił.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.