Uzasadnienie
Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej także jako organ I instancji/wojewoda) odmówił przyznania G. Z. (dalej także jako skarżący) prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. Z. w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji wojewoda wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że matka dziecka, K. Z., przebywa od [...] sierpnia 2018 r. na terenie [...] w celach zarobkowych, zaś skarżący zamieszkuje z dzieckiem w Polsce. Wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział Cywilny z [...] kwietnia 2010 r. orzeczono rozwód K. Z. i G. Z. ustalając jednocześnie, że miejsce zamieszkania dziecka będzie przy matce. G. Z. został zobowiązany do świadczenia alimentacyjnego. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego z [...] stycznia 2020 r. dziecko zamieszkuje wraz z nim od grudnia 2018 r. Skarżący nie złożył wniosku o zmianę ww. wyroku w zakresie miejsca zamieszkania dziecka oraz obowiązku alimentacyjnego. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407, dalej jako ustawa) świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki lub ojca a następnie wskazał, że z powodu nieuregulowanej sytuacji prawnej dziecka poprzez zmianę wyroku sądu w zakresie miejsca pobytu dziecka brak jest możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia ojcu dziecka.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (obecnie Minister Rodziny i Polityki Społecznej, dalej także jako organ II instancji/minister) postanowieniem z [...] października 2020 r. nr [...] zawiesił postępowanie do czasu otrzymania prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o zmianę miejsca zamieszkania dziecka A. Z..
W uzasadnieniu postanowienia minister podniósł, że w piśmie z [...] września 2020 r. skarżący wskazał, że przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] Nsm [...] toczy się postępowanie w przedmiocie zmiany wyroku rozwodowego w zakresie miejsca zamieszkania dziecka. Organ II instancji wskazał następnie, że wynik powyższego postępowania stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa), wobec czego zachodzi konieczność zawieszenia postępowania do czasu otrzymania prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie zmiany miejsca zamieszkania A. Z..
Pismem z [...] listopada 2020 r. G. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 5 ustawy poprzez jego błędną interpretację i wykładnię;
- 2. art. 4 ustawy poprzez jego niezastosowanie;
- 3. art. 7 i 77 kpa, poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy;
- 4. art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędne zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wydanie przez Sąd Rejonowy w [...] postanowienia w przedmiocie zmiany miejsca zamieszkania dziecka bądź zabezpieczenia roszczenia na czas postępowania sądowego nie jest zagadnieniem wstępnym, może być jedynie usankcjonowaniem stanu faktycznego który trwa od prawie 2 lat.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje:
matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a który stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.
W decyzji z [...] lipca 2020 r. organ I instancji wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że A. Z. zamieszkuje z ojcem w Polsce; uznał jednak za niedopuszczalne ustalenie miejsca pobytu dziecka w innym miejscu niż wynika to z wyroku sądu. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, wojewoda stwierdził, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu prawa do świadczenia wychowawczego na wwymienione dziecko.
Właściwe zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy wymaga jego odczytania łącznie z art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym celem przyznawanego świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Ratio legis rozwiązań ustawy jest zatem to, żeby beneficjentem świadczenia wychowawczego był ten rodzic dziecka, który faktycznie wspólnie z dzieckiem zamieszkuje i rzeczywiście sprawuje nad nim opiekę. Nie sprawuje opieki nad dzieckiem ten rodzic dziecka, który nie pozostaje z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Tymczasem z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że A. Z. zamieszkuje z ojcem, zaś matka dziecka od [...] sierpnia 2018 r. przebywa na terenie [...]. Wojewoda pominął zatem fakt, że od czasu wyroku rozwodowego doszło do zmiany sytuacji i w dacie wydania decyzji stałe miejsce pobytu dziecka było inne niż określone w tym wyroku.
W przywołanym na wstępie przepisie mowa jest o tym, że świadczenie przysługuje matce lub ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca; a nie zaś matce lub ojcu – w zależności od ustalonego w wyroku rozwodowym miejsca pobytu dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy).
Niezależnie od tego należy podkreślić, że zapadłe w toku postępowania odwoławczego postanowienie ministra z [...] października 2020 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania narusza art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Istotnie, w sprawie, w której konieczne jest sądowne ustalenie miejsca pobytu dziecka, postępowanie o zmianę miejsca pobytu dziecka stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu ww przepisu. Taka zależność w kontrolowanym postępowaniu jednak nie występuje. Trzeba podkreślić, że w niniejszym postępowaniu skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r. natomiast ewentualne orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie zmiany miejsca pobytu dziecka będzie wywierało skutek od daty jego prawomocności a nie od daty złożenia wniosku. Innymi słowy będzie miało skutek konstytutywny. Stąd też za czas, którym objęty jest wniosek skarżącego tj. objęty wnioskiem oświadczenie wychowawcze okres w 2019 i w 2020r. itd. nie będzie w ww orzeczeniu sądu powszechnego uwzględniony.
Zgodnie natomiast z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Uwzględniając zatem, że orzeczenie sądu powszechnego będzie wywierało skutek tylko na przyszłość, to za okres je poprzedzający i bieżący, sprawę należy rozstrzygnąć w istniejących realiach faktycznych i prawnych. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Takiego związku Sąd w kontrolowanej sprawie się nie dopatrzył.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wyrok rozwodowy z [...] kwietnia 2010 r. nie przesądza o faktycznym miejscu zamieszkania dziecka w okresie objętym decyzją z [...] lipca 2020 r. ani o tym który z rodziców mieszkających osobno faktycznie sprawuje nad nim opiekę w tym okresie. Ponadto, jak wskazano, orzeczenie które zapadnie w postępowaniu [...] Nsm [...] będzie miało charakter konstytutywny, tj. od jego uprawomocnienia będzie wywierało skutki prawne na przyszłość. Wynik tego postępowania pozostaje zatem bez związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, które dotyczyło przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego w okresie od [...] lipca 2019 r. do [...] maja 2021 r.
Nade wszystko, skoro matka dziecka od 2018r. przebywa i pracuje na terenie [...] organ administracji powinien uwzględnić art. 3 ust. 15a ustawy. Stanowi on, że ilekroć jest w niej mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Przepisy te przewidują co do zasady zakaz kumulacji świadczeń o charakterze rodzinnym (art. 10 rozporządzenia 883/2004) a przy tym obowiązuje też zasada, że wnioskodawca nie ma możliwości wyboru kraju właściwego do wypłaty świadczeń.
Zgodnie z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004 w przypadkach, w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny - zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują, że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności bierze sie pod uwagę prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 w przypadku zbiegu uprawnień świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia 883/2004. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw zawieszane są do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę.
Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa) uchylił zaskarżone postanowienie a ponadto, na podstawie art. 135 ppsa, z uwagi na ekonomię procesową - także decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020r. nr [...]. Dyspozycja zawarta w art. 135 ppsa daje Sądowi możliwość zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 ppsa, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga".
Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.). (Por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 135 ppsa. LEX 2019).
Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają wprost z powyższych rozważań. Organ I instancji nie analizował przepisów mających zastosowane w stanie faktycznym sprawy. Stąd zasadne było zarówno uchylenie zaskarżonego postanowienia ministra, jak i decyzji wojewody.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.