Uzasadnienie
Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1423/16, Prezydent [...] został zobowiązany do rozpoznania w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku W. P., A. P. i E. B. (dalej również jako: skarżący) z dnia [...] lipca 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ulicy [...] i [...]objętych księgą wieczystą "We wsi [...] tabeli likwidacyjnej Nr [...], [...], [...], powiatowy hipoteczny Nr [...]".
Wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 207/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P., A. P. i E. B. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku tego Sądu z 21 grudnia 2016 r. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1500 złotych oraz stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] października 2020 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, ponownie wezwali Prezydenta [...] do wykonania w terminie 7 dni prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1423/16.
W dniu [...] listopada 2020 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, złożyli skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1423/16, domagając się wymierzenia Prezydentowi [...] grzywny w maksymalnej wysokości tj. dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący wskazali, że pomimo dwukrotnego wezwania do wykonania wyroku i wymierzenia grzywny, Prezydent [...] nie wykonał orzeczenia Sądu, a od tego czasu upłynęły już 4 lata. Organ do dnia dzisiejszego nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, w której bezczynność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2016 r. Z tych też powodów – w ocenie skarżących - skarga jest w pełni zasadna i konieczna.
W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w toku postępowania zostały podjęte czynności celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie. W sprawie podjęto czynności celem zlecenia wykonania opracowania geodezyjnego polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej nieruchomości i rozliczenie nieruchomości oznaczonej dawnym numerem hipotecznym w dzisiejszych działkach geodezyjnych. Powyższe jest niezbędne celem określenia zakresu przyszłej decyzji ze względu na zmiany w określaniu nieruchomości. W dniu [...] listopada 2020 r. organ zawiadomił strony o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy na [...] marca 2021 r. Organ, gdy tylko jest to możliwe i gdy tylko ma dostęp do akt postępowania, podejmuje na bieżąco czynności zmierzające do wykonania wyroku, a więc zakończenia postępowania.
Zaznaczył przy tym, że postępowania administracyjne toczące się na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) oraz art. 214 i art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) są postępowaniami skomplikowanymi, w których konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie wielu istotnych kwestii dotyczących nieruchomości. Niejednokrotnie czynności dokonywane są z udziałem środków dowodowych takich jak akta archiwalne, a ponadto konieczne jest również pozyskanie opinii biegłych w związku z doniosłością pewnych ustaleń oraz ich specjalistycznym charakterem. Nie bez znaczenia dla długości trwania postępowania jest wciąż zmieniający się stan prawny, a także brak stabilności orzecznictwa organów administracyjnych II instancji oraz sądów, co często powoduje konieczność ponownej weryfikacji wykonanych już w sprawie czynności.
Nie można pominąć także konieczności rzeczowej i szczegółowej analizy materiału dowodowego, w związku z doniosłością społeczną kwestii związanych z tzw. reprywatyzacją, a także ze względu na finansowy interes Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym nierealne jest oczekiwanie, że sprawa administracyjna dotycząca nieruchomości [...] będzie rozstrzygnięta w przeciągu kilku miesięcy czy tygodni, co jest oczywiste ze względu na skomplikowanie sprawy. Jednocześnie organ zmierza do zakończenia sprawy, a tym samym wykonania wyroku, na co wskazują dokonywane w sprawie czynności. Nie można zatem mówić o ignorowaniu przez organ rozstrzygnięcia Sądu,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W myśl art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). W myśl art. 154 § 7 p.p.s.a. uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie spełniony został ustalony przytoczonym powyżej przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., warunek dopuszczalności skargi dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Pismem z [...] października 2020 r. skarżący wezwali bowiem Prezydenta do wykonania wyroku z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1423/16.
Podkreślić zatem trzeba, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyroki NSA: z 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00 oraz z 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, CBOSA). O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. (Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el. 2019)
Kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
W rozpoznawanej sprawie wyrokiem z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1423/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. P., A. P. i E. B. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość [...] i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy zostały doręczone organowi w dniu 10 maja 2017 r. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 207/18, uwzględniający pierwszą skargę W. P., A. P. i E. B. na niewykonanie wyroku z 21 grudnia 2016 r. został doręczony organowi wraz z aktami sprawy 26 listopada 2018 r. Bezsporne pozostaje, że do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny organ nie załatwił przedmiotowej sprawy.
W sprawie spełnione zostały zatem przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowym stanie faktycznym na organie administracji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania. Nie został on jednak rozpoznany w przepisanym terminie.
W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 21 grudnia 2016 r., uwzględniając, że jest to druga skarga w przedmiocie niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 207/18 Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł i stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku miała charakter rażący), jak również, że organ do dnia wyrokowania nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 6.000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku.
Wymierzając grzywnę Sąd uwzględnił okoliczność, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, że postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości [...] należą do niezwykle złożonych, jak również miał na uwadze trudności procedowania w związku z wprowadzeniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemicznego. Powyższe nie może jednak stanowić przesłanki do odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny. Zauważyć przyjdzie, że - wbrew zapewnieniom co do bieżącego podejmowania czynności w sprawie - organ dopiero pismem z [...] sierpnia 2019 r. wystąpił do Archiwum Państwowego o udzielenie informacji w sprawie. Odpowiedź na zapytanie wpłynęła do organu [...] lutego 2020 r. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ poinformował pełnomocnika strony o trybie przyznawania odszkodowania.
Jednocześnie w piśmie tym organ wezwał do przedłożenia do akt sprawy oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów, m.in. prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział Cywilny z [...] lipca 1990 r., sygn. akt [...] Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B., ewentualnie innych prawomocnych postanowień w tym przedmiocie czy aktów poświadczenia dziedziczenia po kolejnych spadkobiercach byłych właścicieli. Jednocześnie organ zaznaczył, że z uwagi na stopień skomplikowania sprawy i obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Decyzja w sprawie zostanie wydana do [...] grudnia 2019 r. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżących pismem z [...] września 2019 r. poinformował, że stosowne dokumenty, o jakie zwrócił się organ zostały dołączone do akt sprawy. Określił ich datę, wskazując, że dokumenty te zostały potwierdzone "za zgodność z oryginałem" przez pełnomocnika pozostającego adwokatem.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. Prezydent [...] zwrócił się do Ministerstwa Finansów o udzielenie informacji czy dawnym właścicielom ww. nieruchomości [...] zostało wypłacone odszkodowanie na podstawie umów indemnizacyjnych zawartych między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a państwami trzecimi. Odpowiedź na wystąpienie została udzielona pismem z [...] kwietnia 2020 r.
Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ zwrócił się do Wojskowego Biura Historycznego o przesłanie skanów zdjęć lotniczych rejonu obejmującego ww. nieruchomość. Odpowiedź na powyższe wystąpienie została udzielona organowi pismem z [...] marca 2020 r. (wpływ: [...] kwietnia 2020 r.).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczyć przyjdzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; CBOSA). Zastrzeżenia Sądu budzi przede wszystkim fakt, że od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1423/16, do dnia wniesienia skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie, organ nie tylko nie wydał decyzji kończącej postępowanie, ale też, że pierwsze opisane powyżej czynności zmierzające do zakończenia postępowania podjął z upływem 9 miesięcy od doręczenia przez Sąd akt wraz z prawomocnym wyrokiem wymierzającym grzywnę w trybie art. 154 p.p.s.a. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości Sądu, że bezczynność organu w wykonaniu ww. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało również przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 2.000 zł. Wysokość sumy uzasadniają szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tej kwoty wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Kwota ta stanowi również swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania pomimo nałożenia już na niego grzywny za niewykonanie wyroku.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 154 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznał skarżącym sumę pieniężną. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od 24 października 2020 r. obszar całego kraju objęty został tzw. "strefą czerwoną". W związku z tym, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne, biorąc pod uwagę brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku oraz uznając, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.