Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2852/14

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] – dalej "zaskarżonym postanowieniem" - Minister Skarbu Państwa (dalej "Minister") odmówił C. C. (dalej "skarżącej") przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], orzekającej o odmowie potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M. nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
2. II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia, przedstawia się w sposób następujący:
3. 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda wydał decyzję, odmawiającą potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty.
4. 2. Decyzja Wojewody została doręczona na adres zamieszkania skarżącej w dniu [...] kwietnia 2014 r. (dowód doręczenia w aktach administracyjnych sprawy).
5. 3. W dniu 9 maja 2014 r. skarżąca wniosła do Ministra, za pośrednictwem Wojewody, odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2014 r.
6. 4. Pismem z dnia 22 maja 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu 23 maja 2014 r., skarżąca została poinformowana przez Wojewodę, że jej odwołanie zostało wniesione po upływie ustawowego, czternastodniowego terminu, o którym mowa w art.129 § 2 k.p.a., przewidzianego na dokonanie tego rodzaju czynności procesowej. Jednocześnie Wojewoda pouczył skarżącą o zasadach przywracania uchybionych terminów procesowych, ustalonych w przepisach k.p.a.
7. 5. Pismem nadanym drogą pocztową w dniu 13 czerwca 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewody o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że w terminie do złożenia odwołania nie była w stanie podejmować żadnych czynności w postępowaniu administracyjnym z uwagi na ciężki stan zdrowia.
8. 6. Odwołanie skarżącej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zostało przekazane przez Wojewodę właściwemu do ich rozpoznania Ministrowi.
9. 7. Pismem z dnia 17 lipca 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu 21 lipca 2014 r., skarżąca została wezwana przez Ministra do wykazania, że jej wniosek o przywrócenie terminu został wniesiony z zachowaniem siedmiodniowego terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia (art. 58 § 2 k.p.a.).
10. 8. W piśmie z dnia 25 lipca 2014 r., nadanym w tym dniu drogą pocztową, skarżąca podtrzymała stanowisko, że jest osobą schorowaną i nie może funkcjonować bez pomocy innych osób. Przy piśmie skarżąca załączyła: 1) kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2000 r., 2) zaświadczenie lekarskie z dnia 21 lipca 2014 r., stwierdzające, że " W ostatnich 3 - 4 miesiącach stan zdrowia pacjentki znacznie się pogorszył, wielokrotnie zgłaszała się do tutejszej przychodni, wzywała pogotowie ratunkowe i była konsultowana w szpitalnym oddziale ratunkowym. Ze względu na nasilone bóle i zawroty głowy oraz zaburzenia równowagi pacjentka nie porusza się samodzielnie poza miejscem zamieszkania".
11. III. Rozpatrzywszy zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody, Minister odmówił przywrócenia uchybionego terminu.

Uzasadniając brak możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. W sprawie nie została spełniona ustawowa przesłanka, przewidziana w art.58 § 1 k.p.a., uzasadniająca przywrócenie skarżącej uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody. Wbrew ustawowemu wymogowi skarżąca nie uprawdopodobniła bowiem, że uchybienie przedmiotowego terminu nastąpiło bez jej winy.
2. 2. Podstawy do uznania uchybienia terminu za okoliczność niezawinioną przez skarżącą nie można upatrywać w chorobie, na którą skarżąca cierpi. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można bowiem przyjąć, że z uwagi na swój stan zdrowia skarżąca nie była w stanie, nawet przy zachowaniu w tej materii należytej staranności, dochować terminowości w dokonywaniu czynności procesowych. Skarżąca nie wykazała w szczególności, że w trakcie biegu terminu na złożenie odwołania od decyzji Wojewody jej stan zdrowia uległ nagłemu i znaczącemu pogorszeniu, a jednocześnie skarżąca nie miała możliwości wyręczenia się innymi osobami. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz pisma Ministra Skarbu Państwa z dnia 17 lipca 2014 r. wynika, że powyższe dokumenty odbierali w imieniu strony jej mąż oraz córka. Osoby te mogły zatem, działając w imieniu skarżącej, nadać odwołanie od decyzji organu I instancji.
3. 3. Okoliczności sprawy dają także podstawy do uznania, że skarżąca uchybiła również przewidzianemu w art.58 § 2 k.p.a. siedmiodniowemu terminowi na samo złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, liczonemu od dnia ustania przeszkody do dokonania czynności procesowej, objętej tym wnioskiem. Skarżąca wniosła zatem wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody już po upływie siedmiu dni od dnia ustania okoliczności, która miały w ocenie skarżącej spowodować uchybienie tego terminu. Uznać bowiem należy, że stan braku możliwości dochowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania, spowodowany jej chorobą, trwał najpóźniej do dnia 9 maja 2014 r., tj. do dnia ostatecznego nadania na poczcie przedmiotowego odwołania przez skarżącą.
4. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty:
5. - naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy;
6. - naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został złożony po terminie;
7. - dowolną i wybiórczą analizę treści zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez C. C., potwierdzając podeszły wiek skarżącej, jej nieustabilizowaną sytuację zdrowotną i rodzinną;
8. - błędną ocenę okoliczności stanu sprawy poprzez przyjęcie, że strona nie uprawdopodobniła braku swej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew ocenie Ministra treść przedłożonych w postępowaniu administracyjnym zaświadczeń lekarskich, stwierdzających aktualny stan zdrowia skarżącej, w dostateczny sposób uprawdopodabnia przyjęcie, że niedochowanie przez skarżącą ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody, nastąpiło z przyczyn od skarżącej niezawinionych. Z dokumentów tych wynika w sposób jednoznaczny, że skarżąca jest osobą w bardzo zaawansowanym wieku (ma ponad [...] lat) i cierpi na poważne dolegliwości, w realny sposób utrudniające jej egzystencję i zaspokajanie potrzb życiowych (zespół otępienny, nasilające się bóle i zawroty głowy, z zaburzeniami równowagi oraz zmiany o charakterze depresyjnym). Z dokumentacji tej wynika, że stan zdrowia skarżącej znacznie się pogorszył w ostatnich 3-4 miesiącach, a istniejące m.in. zaburzenia pamięci i koncentracji w znacznym stopniu ograniczają sprawność i psychoruchową i uniemożliwiają normalne funkcjonowanie.

Strona podała, że w okresie biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody, tj. w miesiącu kwietniu - maju 2014 r., była nie tylko przewlekle chora ale znaczna zmiana jej stanu zdrowia na gorsze musi być określona, jako nagła choroba uniemożliwiająca działanie w sprawie. Ze względu na charakter choroby mogła zadbać o swoje interesy tylko w chwili gdy powracała jej ograniczona świadomość.

W skardze podniesiono również, że ostatnie pisma w sprawie sporządziła rodzina skarżącej, działając zgodnie z jej wolą (w tym odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu), a sama złożyła tylko podpis pod tymi pismami. Wszystkie działania w sprawie rodzina konsultuje ze stroną, gdyż chce uszanować jej wolę. Rodzina nie wiedziała o możliwości ustanowienia pełnomocnika spośród osób bliskich natomiast strona - ze względu na stan zdrowia, w tym zaburzenia myślenia - również nie miała świadomości, iż jej najbliżsi mogą być jej pełnomocnikami.

1. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Skargę należało uwzględnić, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.58 w związku z art.59 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

1. VII. Szczegółowa kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem wpadkowego postępowania administracyjnego, zakończonego kwestionowanym skargą orzeczeniem Ministra, było rozstrzygnięcie wniosku skarżącej, złożonego w piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2014 r. o przywrócenie skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r.
3. 2. Tryb i zasady przywracania na wniosek strony uchybionych terminów do dokonania czynności procesowych regulują przepisy art.58 – 60 k.p.a. Stosownie do powyższych regulacji:

(-) W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art.58 § 1 k.p.a.).

(-) Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art.58 § 2 k.p.a.).

(-) Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (art.58 § 3 k.p.a.).

(-) O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie (art.59 § 1 k.p.a.).

(-) O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art.58 § 2 k.p.a.).

(-) Przed rozpatrzeniem prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia organ administracji publicznej na żądanie strony może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia (art.60 k.p.a.).

3. Termin do wniesienia odwołania jest terminem procesowym, a czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003 r. s. 322).

4. Zwrócić należy uwagę na redakcję art. 58 § 1 k.p.a., stanowiącego że "należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobniono, że uchybienie nastąpiło bez jego winy". Tego rodzaju sformułowanie wskazuje w sposób wyraźny, że intencją ustawodawcy było przywrócenie terminu zawsze, kiedy spełnione są przesłanki wymienione w ustawie, a jednocześnie, że przyjęto złagodzenie sposobu wykazania braku winy, bowiem wystarczające jest uprawdopodobnienie, nie zaś udowodnienie. Innymi słowy, z brzmienia tego przepisu wynika, że warunkiem dopuszczalności przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie braku winy, a więc wskazanie przez stronę na takie okoliczności, które - w sposób prawdopodobny i wiarygodny - wskazywałyby, że strona nie zawiniła, tj. nie dopuściła się winy, choćby w formie niedbalstwa, lecz mimo całej staranności, rzeczywiście nie mogła dokonać czynności w terminie.

5. Bez wątpienia trafnie stwierdził Minister, że w niniejszej sprawie doszło do uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wobec skutecznego doręczenia decyzji Wojewody skarżącej w dniu 10 kwietnia 2014 r. (poprzez doręczenie tej decyzji dorosłemu domownikowi, tj. mężowi), czternastodniowy termin do wniesienia przedmiotowego odwołania upłynął z dniem 24 kwietnia 2014 r. Wniesienie w tej sytuacji odwołania w dniu 9 maja 2014 r. oznacza przekroczenie ustawowego terminu o 15 dni. Trafnie również zauważył Minister, że stosowny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został wniesiony przed upływem siedmiu dni od dnia wniesienia tego odwołania, tj. przed upływem 16 maja 2014 r., a dopiero po tej dacie.

Sąd jednakże nie podziela oceny Ministra, że w niniejszej sprawie doszło do:

1. 1) niedochowania przez skarżącą formalnego wymogu, o którym mowa w art.58 § 2 k.p.a., warunkującego procesową skuteczność wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, które to uchybienie miałoby polegać na złożeniu przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody po upływie siedmiu dni od dnia ustania okoliczności, uniemożliwiających skarżącej wniesienie tego odwołania w ustawowym terminie,
2. 2) nieuprawdopodobnienia przez skarżącą, że niedochowanie przez nią terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody nastąpiło z przyczyn od skarżącej niezawinionych.

Sąd zajmuje w obu tych kwestiach stanowisko odmienne od tego, które sformułował Minister. W konsekwencji powyższego Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody.

6. W toku postępowania przed organem, jak też w postępowaniu przed Sądem, skarżąca prezentowała konsekwentne stanowisko, że wyłączną przyczyną uchybienia przez nią ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody było pogorszenie się - w okresie obejmującym zakończenie przez Wojewodę procedowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej o potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej – jej stanu zdrowia. Skarżąca podniosła, że od wielu lat cierpi w sposób przewlekły na szereg schorzeń o charakterze neurologicznym, potwierdzonych stosowaną dokumentacją medyczną, abstrahując już od samego faktu ubytku sił życiowych, wiążącego się w sposób naturalny z zaawansowanym wiekiem zainteresowanej (ponad [...] lat). W przedłożonym przez skarżącą zaświadczeniu lekarskim z dnia 21 lipca 2014 r., wyraźnie stwierdzono, że "w ostatnich 3-4 miesiącach stan zdrowia pacjentki znacznie się pogorszył, wielokrotnie zgłaszała się do tutejszej przychodni, wzywała pogotowie ratunkowe i była konsultowana w szpitalnym oddziale ratunkowym. Ze względu na nasilone bóle i zawroty głowy oraz zaburzenia równowagi pacjentka nie porusza się samodzielnie poza miejscem zamieszkania".

7. Podkreślić należy, że nie tylko całkowicie zrozumiałe, ale i bezsprzecznie wskazane jest przyjęcie przez Ministra założenia, że od stron postępowania administracyjnego należy oczekiwać konsekwentnego dostosowania się do przewidzianych w przepisach k.p.a. rygorów procesowych, w tym w szczególności rygorystycznego przestrzegania zastrzeżonych przez ustawodawcę terminów. Oczywistym jest także to, że instytucja przywrócenia uchybionego terminu nie może mieć na celu automatycznego chronienia strony przed negatywnymi skutkami dokonanych przez nią zaniedbań. Z drugiej jednakże strony powyższe nie może prowadzić do ograniczenia prawa strony do skorzystania z dobrodziejstw instytucji procesowej, o której mowa w art.58 k.p.a., w przypadku, w którym udowodnienie przez stronę pełnego przebiegu, charakteru, czy też czasu trwania przeszkody, która uniemożliwiła jej dochowanie terminu procesowego, jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (niemniej uprawdopodobnienie, że taka przeszkoda miała miejsce, nastąpiło).

W ocenie Sądu przewlekły charakter schorzeń, na które od wielu lat cierpi skarżąca, ulegający w okresie istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy pogorszeniu (co stwierdza dokumentacja medyczna i co w świetle doświadczenia życiowego nie budzi wątpliwości, zważywszy na bardzo zaawansowany wiek skarżącej), w dostateczny sposób uprawdopodabnia wniosek, że niedochowanie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody, nastąpiło z przyczyn od niej niezawinionych. Jednocześnie powyższe okoliczności stwarzają wysokie prawdopodobieństwo, że wniesienie przez skarżącą odwołania w dniu 9 maja 2014 r. nie nastąpiło w następstwie trwałego ustania po stronie skarżącej przeszkody do dokonywania czynności procesowych, a w okresie wyłącznie krótkotrwałego i przejściowego jej niewystępowania. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nastąpiło z przekroczeniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art.58 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu wątpliwości w tym zakresie winny być interpretowane na korzyść strony.

8. Z powyższych względów postanowienie Ministra należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister rozpozna co do meritum odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i oraz art.152 p.p.s.a.