Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2021 [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania A. L. utrzymało w mocy decyzję [...] września 2021 r. nr [...] Burmistrza [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. L. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. A. L. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. matką J. L. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], odmówił A. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J.L. W wyniku rozpoznania odwołania złożonego przez A. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza [...], ponownie odmówił A. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką J. L..
Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, iż ustalony stopień niepełnosprawności J. L. datuje się od grudnia 2002 r., tj. od roku, w którym osoba wymagająca opieki ukończyła 57 lat. Zdaniem organu I instancji nie zostały spełnione warunki określone w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie ma możliwości w świetle obowiązujących przepisów prawnych przyznać wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowo określonego terminu, złożyła A. L. zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących upiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania odwołując się do treści art. 17 ust 1 b ustawy oraz art. 11 wskazało, że organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są - co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2014 r.; sygn. akt VIII SA/Wa 4/14;). SKO podniosło, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Matka skarżącej, na mocy orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności.
Z treści tego dokumentu wynika, iż pani J. L. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność J. L. istnieje od grudnia 2002 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 2002 r. Odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego została oparta o dokonane przez organ I instancji ustalenie, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, a warunek ten wynika z przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, że na gruncie obowiązujących przepisów skarżącej może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażany jest pogląd, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż przewiduje to art. 17 ust. 1b ustawy kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, CBOSA). SKO wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. Akt II SA/Ol 211/2020). Organ odwołał się także do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2020 r. sygn. Akt IV SA/Wr 520/19, w którym wskazano że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Wypada również zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania."
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z akt sprawy nie wynika, żeby związek taki zachodził w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że wnioskodawczyni ostatni raz zatrudniona była do [...] sierpnia 2011 r., została zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego przez męża, nie posiada prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, renty rodzinnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego bądź świadczenia przedemerytalnego. Nie można, zdaniem SKO, przyjąć, aby w przypadku skarżącej zachodził bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawną matką. Organ podał, że nie negując okoliczności, że tylko skarżąca może opiekować się niepełnosprawną matką, to nie może pominąć przesłanki ustawowej, zobowiązującej do ustalenia związku między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. W ocenie SKO związek taki nie został udokumentowany.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. L. zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2021 r. o nr [...] oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowił materialnoprawną podstawę decyzji organu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazane w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak zatem z powyższego wynika, do przyznania osobom wymienionym we wskazanych przepisach świadczenia pielęgnacyjnego, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Druga z kolei dotyczy niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki.
Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy i co stanowi okoliczność niesporną, skarżąca jest córką osoby wymagającej opieki, czyli jest osobą spokrewnioną z tą osobą w pierwszym stopniu. W tej sytuacji skarżąca niewątpliwie należy do kręgu osób określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Z akt sprawy wynika, że matka skarżącej - J. L. orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] grudnia 2009 r. zaliczona została na stałe do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym od grudnia 2002 r. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera przy tym wskazanie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zdaniem składu orzekającego, opieka świadczona osobie o znacznym stopniu niepełnosprawności, niezdolnej do samodzielnej egzystencji oznacza całkowitą zależność tej osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem, jak również konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza współdziałanie w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Organ nie wyjaśnił w treści uzasadnienia decyzji w jakim zakresie i jakie czynności wykonuje skarżąca wskazując jedynie, iż nie wykazała ona związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością sprawowania opieki. W ocenie organu taki związek nie istnieje ponieważ skarżąca ostatni raz była zatrudniona do [...] sierpnia 2011 r.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy w ocenie Sądu, organy nie dysponowały materiałem dowodowym, który pozwalałby na ocenę czy rezygnacja skarżącej z pracy zarobkowej lub niemożność podjęcia przez nią zatrudnienia, spowodowana była koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji. Zwrócić należy uwagę, że w treści oświadczenia z [...] czerwca 2021 złożonego na żądanie organu skarżąca wskazała, że ostatni raz była zatrudniona w 2011 r., następnie przez dwa lata przebywała na "rencie chorobowej.
Następnie, po tym czasie, próbowała podjąć zatrudnienie jednak w marcu 2014 r. zmarł jej ojciec co spowodowało, że musiała podjąć się opieki nad matką, której stan zdrowia uległ pogorszeniu. Wskazała również szczegółowo czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad matką. Organy tych okoliczności nie zweryfikowały i nie odniosły się w żaden sposób do tego oświadczenia w uzasadnieniu. W tej sytuacji twierdzenie organu o braku związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem oraz w zakresie przyczyn nie podejmowania zatrudnienia przez skarżącą są dowolne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym. Organ ma obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, zwłaszcza w sytuacji gdy nie kwestionuje konieczności i zakresu sprawowanej opieki, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawność, wymagającej pomocy osób trzecich, skarżąca nie jest lub jest w stanie podjąć pracę zarobkową.
Sąd zwraca uwagę, że są to dwie odrębne przesłanki – rezygnacja i niemożność podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, które powinny być przez organ zbadane.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny zatem przeprowadzić postepowanie dowodowe i wyjaśnić powody niepodjęcia zatrudnienia przez skarżącą a następnie dokonać ich oceny, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", i ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.