Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski decyzją z 30 marca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku W. T., R. T., S. T., R. P., W. P., S. W. i A. T., działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, dalej: rozporządzenie) w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm., dalej: dekret) orzekł, że:
- 1) parcele katastralne: część [...] oraz część pgr [...], stanowiące obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha, położoną w S. (poprzednio: S.) nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;
- 2) parcele katastralne: część [...] i część [...] stanowiące aktualną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha oraz parcele katastralne: część [...],[...], część [...], część [...], część [...] i część [...], w granicach działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w S. (poprzednio S.), podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
S. T. i in. wnieśli odwołanie od ww. decyzji w zakresie punktu drugiego rozstrzygnięcia, zarzucając Wojewodzie błędne uznanie, że część parceli katastralnej [...] i część parceli katastralnej [...], stanowiące aktualną działkę ewidencyjną nr [...], podlegały pod działanie przepisów dekretu oraz cofając wniosek w zakresie parceli [...] oraz części parcel: [...],[...],[...],[...] i [...], wchodzących w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również: Minister) decyzją z 21 września 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.):
- 1) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu drugiego rozstrzygnięcia;
- 2) stwierdził, że część parceli katastralnej [...] i część parceli katastralnej [...], stanowiące aktualną działkę ewidencyjną nr [...]o pow. [...] ha, położoną w S., nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;
- 3) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym parceli [...] oraz części parcel: [...],[...],[...],[...] i [...], wchodzących w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w S. Minister przytoczył treść przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a następnie § 5 rozporządzenia wskazując, że strona kwestionująca przejęcie majątku mogła ubiegać się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Podkreślił następnie, że pojęcie "nieruchomość ziemska" nie zostało unormowane przez ustawodawcę, zatem należy zastosować jej wykładnię dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26). Trybunał uznał, że przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym, a intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej. Ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wymaga zbadania, czy nieruchomości lub ich części były lub mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub sadowniczej, a następnie, czy między tą częścią a pozostałą – rolniczą – częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Powołując się następnie na orzecznictwo sądów administracyjnych Minister zaznaczył, że pomimo okoliczności, iż majątki ziemskie stanowiły zazwyczaj jednolite kompleksy, na potrzeby postępowań związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej konieczne jest ustalenie, które z wchodzących w ich skład nieruchomości miały charakter rolniczy.
Minister zaznaczył, że objęte wnioskiem nieruchomości były częścią majątku "S.", stanowiącego zarówno w dniu 1 września 1939 r., jak i w dniu 13 września 1944 r., własność [...]. Majątek został nabyty od matki A. z [...] T., na podstawie aktu darowizny z dnia [...] stycznia 1932 r., nr rep. [...], sporządzonego przed notariuszem dr J. M.. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 1932 r., L. tab. [...], zostało wpisane do księgi wieczystej prawo własności dóbr tabularnych na rzecz J. T. w tym m.in. dobra tabularne S. objęte wykazem hipotecznym Iwh [...] ks. gr. dla większych posiadłości.
Majątek ten, obejmujący powierzchnię [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych, przejęty został na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i wpisany do realności objętej Iwh [...] ks. gr. gm. kat. S., jako własność Skarbu Państwa, co wynika z treści zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z [...] stycznia 1947 r., znak: [...] (k. 451), ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - stan na dzień 1 stycznia 1948 r. (k. 350-351) oraz uchwały Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lutego 1947 r. (k. 449). Aktualne numery działek objętych przedmiotowym postępowaniem ustalono na podstawie wykazów zmian gruntowych i map do celów prawnych dla działek ewidencyjnych [...], sporządzonych przez geodetę uprawnionego J. B. w dniu 9 kwietnia 2014 r. (k. 181-184).
Z treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy - pisma adwokata I. H. z dnia [...] grudnia 1947 r. (k. 110), protokołu z rozprawy przed Sądem Grodzkim w [...] z dnia [...] marca 1949 r. (k. 294), protokołu ws. przydziału gruntu na rozbudowę miasta S. z dnia [...] lutego 1947 r. (k. 338 - 343), pisma Nadleśnictwa S. z dnia [...] października 1947 r. (k. 308), protokołu z oględzin z dnia [...] marca 1950 r. (k. 264) - wynika, że w skład tzw. folwarku, czyli części majątku S. położonej w pobliżu parku dworskiego, stanowiącego zgrupowanie budynków o charakterze gospodarczym, wchodziła m. in. betoniarnia. Jak wynika z porównania Mapy do celów prawnych dla działek ewidencyjnych [...] i [...] w S., sporządzonej przez geodetę uprawnionego J. B., z odręcznym szkicem części resztówki majątku S. - gm. S. (k. 265), położenie betoniarni (oznaczonej na ww. szkicu numerem [...]) odpowiada położeniu części parceli [...] i części parceli [...] wchodzących w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...].
W aktach sprawy znajduje się pismo Nadleśnictwa S. z [...] listopada 1946 r. (k. 309-310), do którego dołączono opis betoniarni, oraz protokół zdawczo -odbiorczy z [...] października 1945 r. (k. 277). Dokumenty te zawierają w szczególności spis sprzętów i maszyn służących do produkcji wyrobów betonowych. W opisie wskazano ponadto, że zdolność produkcyjna betoniarni oceniona została na 6.000 dachówek miesięcznie. Powyższe informacje wskazują, że w budynku objętym postępowaniem prowadzona była produkcja elementów betonowych, a zatem działalność o charakterze stricte przemysłowym.
Ponadto podane w opisie liczby (np. form do dachówek 2-fazowych zwykłych: 480 sztuk; form do płyt chodnikowych: 150 sztuk) wykluczają, aby produkcja prowadzona była wyłącznie na potrzeby majątku S. Minister zauważył, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do wskazania, że skoro betoniarnia znajdowała się na terenie podwórza gospodarczego w otoczeniu budynków wykorzystywanych do produkcji rolnej (z treści ww. szkicu wynika, że były to stodoły, stajnie, szopy i spichlerz, znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie sadu), to z całą pewnością miała ona związek z działalnością rolniczą. Jednakże – zdaniem Ministra - poczynione powyżej ustalenia wskazują, że budynek ten służył działalności przemysłowej (produkcji budowlanych elementów betonowych). Nie było w nich pomieszczeń mogących służyć jakiejkolwiek działalności wytwórczej w rolnictwie, ani też biur służących do administrowania majątkiem rolniczym.
Parcele te, ze względu na swoją powierzchnię oraz sposób wykorzystania nie mogły mieć żadnego rolniczego znaczenia i nie były funkcjonalnie powiązane z częścią rolniczą majątku należącego do J. T.. Również rozpatrując sprawę w aspekcie treści art. 1 ust. 2 dekretu (o treści obowiązującej w dniu wejścia w życie dekretu), uznać należy, że badane nieruchomości nie mogły służyć któremukolwiek ze wskazanych przez ówczesnego ustawodawcę celów reformy rolnej. Także po zmianie treści art. 1 ust. 2, dokonanej dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegającej na wprowadzeniu z dniem 19 stycznia 1945 r. nowo określonych celów reformy rolnej w postaci upełnorolnienia istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, oraz zarezerwowaniu odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji, przepis ten nie dawał podstawy do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości.
Minister podkreślił, że przedstawione powyżej stanowisko zgodne jest z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, powołując się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1642/19 oraz z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2510/19.
W świetle okoliczności, że nieruchomość, na której posadowiony był budynek betoniarni była wykorzystywana na cele przemysłowe, nie posiadała rolniczego charakteru i w związku z tym nie nadawała się na cele reformy rolnej, Minister uznał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo orzekł, że podlegała ona pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jednocześnie, z uwagi na okoliczność, że w treści odwołania pełnomocnik poinformował o wycofaniu wniosku o stwierdzenie, że części parcel [...], wchodzące w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], nie podlegały pod działanie przepisów dekretu, Minister umorzył postępowanie w odniesieniu do tych nieruchomości.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 września 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina S., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając tę decyzję w części dotyczącej pkt 1 i 2. Decyzji tej Gmina zarzuciła:
- 1. nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez oparcie decyzji II, jaki i I instancji na orzecznictwie sądowym oraz pozaustawowej przesłance "związku funkcjonalnego" i pominięcie obowiązujących konstytucyjnie określonych w art. 87 źródeł prawa, oraz niezastosowanie wykładni językowej i celowościowej postanowień dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co narusza szereg postanowień k.p.a., a w szczególności art. 6 i art. 7;
- 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, polegające na zastosowaniu innych niż określone w tym przepisie przesłanek podpadania pod działanie dekretu PKWN, podczas gdy prawidłowo organ winien wziąć pod uwagę jedynie normy obszarowe (wielkość areału), które w ustalonym stanie faktycznym zostały spełnione;
- 3. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż organy administracji mogą badać czy poszczególne, nawet niewielkie fragmenty nieruchomości ziemskiej, przekraczającej ponad 100 ha, podpadają pod działanie tego przepisu, podczas gdy z jego treści wynika, iż pod działanie dekretu podpadały całe nieruchomości ziemskie o określonym areale, a nie ich poszczególne fragmenty;
- 4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym uznaniu, iż część parceli katastralnej [...] i część parceli katastralnej [...] stanowiące aktualną działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca zabudowania tzw. "domku ogrodnika", nie służyły działalności rolniczej i stanowiły część zabudowań betoniarni, podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż nieruchomość ta wchodząc w skład tzw. folwarku, stanowiła budynek gospodarczy oraz inwentarski (być może chlewik), stanowiąc cześć nieruchomości rolnej - majątku [...] i miała z nim ścisły związek, gdyż bez folwarku działalności rolniczej nie można było w ogóle prowadzić;
- 5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przejęcie części parceli katastralnej [...] i części parceli katastralnej [...] stanowiące aktualną działkę ewidencyjną nr [...], nie wypełniało żadnych celów reformy rolnej, podczas gdy w sposób ewidentny przejęcie tych gruntów wypełniało cel reformy w postaci zarezerwowania odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, albowiem tereny te zostały wykorzystane do ewidentnej rozbudowy miasta S., co wypełniło jeden z celów tej reformy.
W oparciu o powyższe skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie jej w zaskarżonej części.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 27 lipca 2022 r. pełnomocnik uczestników postępowania: S. T., R. T., A. T., S. W., W. F., M. T., M. T., S. M. i A. W., wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi zdjęć, na okoliczność wykorzystywania nieruchomości zgodnie z celami reformy rolnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3).
W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przymusowe przejmowanie nieruchomości rolnych przez Państwo regulowane tym aktem podyktowane było interesem społeczno-gospodarczym, którego motywy zostały przedstawione w art. 1 ust. 1 zdanie drugie. Przepis ten przyjmował, że ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy. Konkretyzując tak zakreślone idee, w art. 1 ust. 2 dekretu wskazano cele, dla realizacji których niezbędne było przeprowadzenie reformy. W myśl art. 1 ust. 2 dekretu, przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało: upełnorolnienie istniejących gospodarstw rolnych o powierzchni niżej pięciu hektarów użytków rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego.
Po nowelizacji tego dekretu, która weszła w życie z dniem 19 stycznia 1945 r., dodano między innymi, że w ramach reformy rolnej możliwe jest również rezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji. Przy tak określonych wartościach uzasadniających przyjęte rozwiązania, art. 2 ust. 1 tego dekretu stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", a po noweli dekretu, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r. – "nieruchomości ziemskie".
W tym miejscu wskazać trzeba, że choć podstawowym źródłem normatywnej podstawy decyzji administracyjnej są przepisy obowiązującego prawa, to nie sposób – zwłaszcza gdy tekst prawny jest wieloznaczny - abstrahować od rozumowań interpretacyjnych właściwości języka prawnego czy systemu prawa, a nawet odwołania się w wykładni do reguł pozasystemowych, utożsamianych z celami, funkcjami czy wartościami. Pomocne w tym zakresie są orzeczenia sądów, których wypowiedzi pozwalają ustalić system wartości preferowanych w wykładni prawa. Jak zauważa się w doktrynie, orzecznictwo sądu administracyjnego nie jest bowiem ograniczone wyłącznie do ujawniania błędów, niedopatrzeń, uchybień i ułomności w stosowaniu prawa przez poddane kontroli organy administracji publicznej, (...), lecz do kształtowania takich wartości systemu prawa, którym ma być podporządkowana działalność administracji publicznej w celu zagwarantowania skutecznej ochrony prawnego interesu jednostkowego oraz interesu publicznego w granicach przedmiotowego porządku prawnego. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 89)
Z uwagi zatem na brak w dekrecie definicji sformułowania: "nieruchomość ziemska", dla jego odkodowania orzecznictwo sądów administracyjnych uznaje za konieczne odwołanie się do uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, (OTK 1990/1/26), w której Trybunał stwierdził, że "ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje bowiem uzasadnienie zarówno w tytule dekretu (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych jego przepisów (art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6, art. 11 ust.
1) oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego (§ 6)". Analiza tych przepisów - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011/2/23), stwierdzono, że powyższa zmiana legislacyjna nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Dekret z dnia 6 września 1944 r., również po zmianach, dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, o ile spełniały jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r.
Sąd za nieusprawiedliwione uznał argumenty skargi kwestionujące możliwość orzekania co do fragmentów nieruchomości ziemskiej, w aspekcie ich podpadania pod działanie dekretu. Wypada zauważyć, że zgodnie z treścią uchwał w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt
I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123) oraz z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10, przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uchwałach tych Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowego roszczenia na drodze administracyjnej, ale równocześnie dopuścił możliwość orzekania zarówno w odniesieniu do całej nieruchomości, jak i do jej części. W postępowaniu tym o podpadaniu lub niepodpadaniu danej nieruchomości pod działanie wspomnianego dekretu rozważaniom podlegały nie tylko normy obszarowe.
Decydował bowiem w tym przypadku także charakter danej nieruchomości również w kontekście związku funkcjonalnego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 532/07, CBOSA, nie ma jakichkolwiek przesłanek, aby wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego majątku traktować jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu to nieruchomość o charakterze rolniczym lub powiązana funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej.
W ocenie Sądu, słusznie zatem organy przyjęły, że przejęta w trybie dekretu nieruchomość wchodząca w skład majątku ziemskiego "[...]" stanowiącego przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność J. T. składała się z części, których charakter i sposób zagospodarowania pozwalał na ich wyizolowanie celem dokonania oceny w trybie dekretu.
Powyższe stanowi punkt odniesienia dla rozważań podyktowanych kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w zakresie wypowiedzi organu co do niepodpadania części parceli katastralnej [...] i części parceli katastralnej [...], stanowiących aktualnie działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w S., pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Podstawę normatywną w tym zakresie stanowił przyjęty przez ustawodawcę i zastosowany w niniejszej sprawie tryb ustalony przepisem § 5 rozporządzenia.
Rolą organu w rozpoznawanej sprawie było dokonanie - w oparciu o dostępne opracowania naukowe, historyczne, a także wykaz synchronizacyjny sporządzony przez uprawnionego geodetę - ustaleń co do charakteru przejętej części majątku, opisanego w aktualnych granicach działki nr [...], w świetle przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister uznał, że zgromadzone w sprawie materiały źródłowe oraz opracowania pozwalają na przyjęcie, że nieruchomość ta nie odpowiadała celom reformy rolnej, jako że zorganizowana była na niej betoniarnia, a zatem w odniesieniu do tej części przejętego majątku nie sposób mówić o rolniczym charakterze nieruchomości wchodzącej w skład zespołu.
Zauważenia wymaga, że lokalizując położenie betoniarni Minister wskazał na jej oznaczenie numerem [...] na szkicu odręcznym części resztówki majątku S. (k. 265), co – jak wskazał - odpowiada położeniu części parceli [...] i części parceli [...] wchodzących w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]. Opisy betoniarni, jak również protokół zdawczo-odbiorczy z [...] października 1945 r. (k. 277), na które to dokumenty powołał się Minister, potwierdzają charakter przemysłowy prowadzonej na tej części działki nr [...] działalności w obrębie budynku oznaczonego numerem [...] na przywołanym przez Ministra odręcznym rysunku. Na pozarolniczą działalność wskazuje profil tego przedsięwzięcia, a o przemysłowym jej wymiarze świadczy zdolność produkcyjna ustalona przy uwzględnieniu opisanego sprzętu i maszyn (k. 309).
Zauważyć jednak przyjdzie, że na aktualną działkę ewidencyjną nr [...] składa się również ta część parceli [...], na której – jak można wnioskować z zestawienia mapy do celów prawnych (k.127) z odręcznym szkicem części resztówki majątku (k. 265) – urządzona była szopa (ozn. numerem [...]). Budynek ten – jak wynika z pisma Muzeum Miejskiego w S. z 15 lutego 2016 r. (k. 569) – stał się częścią obiektu jednotraktowego, tzw. "Domku Ogrodnika", który powstał w latach 70.tych XX wieku i został przeznaczony pierwotnie na magazyn zbiorów etnograficznych Towarzystwa Miłośników Ziemi [...]. Obiekt ten został uwidoczniony na zdjęciu [...], stanowiącym załącznik do pisma Muzeum, które zostało opisane jako: "dwa budynki gospodarcze z folwarku S." (k. 567). Obiekt oznaczony na szkicu numerem [...], wchodzący w obręb działki ewid. [...] (stanowił część parceli katastralnej: [...]) pozostał jednak poza zakresem rozważań Ministra, co czyni wypowiedź co do charakteru przedmiotowej działki w jej aktualnych granicach, niepełną.
Zauważyć trzeba, że opis zabudowań resztówki znajduje się w protokole zdawczo-odbiorczym (k. 488) spisanym w dniu [...] października 1945 r., w którym wskazano m.in. szopę na narzędzia rolnicze oraz szopę na sieczkarnię. Brak zatem wypowiedzi Ministra co do charakteru budynku oznaczonego numerem [...] na sporządzonym Szkicu i roli, jaką pełnił w obrębie zabudowań folwarcznych, nie pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że wszystkie części dawnych parcel składające się na aktualną działkę ewid. [...] pozbawione były w całości charakteru rolniczego.
W tym znaczeniu zasadnie skarga podnosi, że Minister nie ustalił, czy budynek inwentarski (być może chlewik) stanowiąc zabudowania folwarczne, służył działalności rolniczej. Podkreślenia wymaga, że niejednolitość struktury majątku ziemskiego, co wynika chociażby z jego wielkości, czy też konieczności uwzględnienia w lokalizowanych na tym terenie budynków, czy też urządzeń służących różnym celom, również pozarolniczym, wymagał wyjątkowej precyzji w ustalaniu poszczególnych fragmentów działek, które podlegały bądź nie - pod działanie dekretu, czemu organ - zdaniem Sądu – nie sprostał.
Sąd przychylając się do tej części argumentacji skargi dostrzegł zatem potrzebę wypowiedzi Ministra w odniesieniu do charakteru wszystkich obiektów znajdujących się w relewantnej dacie na nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę ewidencyjną nr [...], objętą wnioskiem z [...] czerwca 2014 r., co pozwoliłoby sformułować miarodajną ocenę czy, ewentualnie w jakiej części, podlegała ona pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Brak pełnej indywidualizacji przedmiotu wypowiedzi organu czynił przedwczesnym podjęcie rozstrzygnięcia, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Stwierdzenie to pozwala uznać wniesioną skargę za uzasadnioną.
Z tych względów Sąd uznał, że decyzja Ministra została w zaskarżonej części wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i podlegać musiała uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie Minister uwzględni, że kluczowym dla podjęcia rozstrzygnięcia w całokształcie tej sprawy, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej, pozostaje rekonstrukcja elementów stanu faktycznego obejmujących aktualną działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha i ich pełna ocena w aspekcie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie dowodów. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 p.p.s.a. Zobowiązany jest również uwzględnić, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Podkreślić więc należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przedstawione wraz ze skargą zdjęcia, nie tylko nie zostały opatrzone datą na jaką przedstawiają uwidocznioną na nich nieruchomość, ale również przedstawiają jedynie widok budynków z zewnątrz, uniemożliwiając tym samym ustalenie charakteru prowadzonej w nich działalności.
Zaznaczyć przy tym należy, że postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie stosuje się w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego, czy też poszerzenia przez organ tego materiału. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1254/20, CBOSA)
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.
W przedmiocie kosztów postępowania sądowego Sąd w pkt. 3 sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 złotych oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 złotych.
Sąd w pkt. 2 sentencji wyroku orzekł również o konieczności ściągnięcia od skarżącej na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty 100 zł z tytułu nieuiszczonej w całości kwoty należnego wpisu sądowego. Zgodnie bowiem z art. 223 § 2 p.p.s.a. jeżeli nie została uiszczona należna opłata, sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie w danej instancji nakaże ściągnąć tę opłatę od strony, która obowiązana była ją uiścić albo od innej strony, gdy z orzeczenia tego wynika obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez tę stronę.